Diferentes líderes están impulsando los esfuerzos internacionales hacia una reacción coordinada, desde que la economía del mundo moderno consiste en una mezcla de las entidades económicas, que incluyen a los países desarrollados y a los países en vías de desarrollo, y éstos comprenden a los emergentes y a los menos desarrollados.

Para las entidades económicas desarrolladas en lugares como Europa y América del Norte, resolver una serie de problemas prácticos engorrosos y mantener su posición de ventaja estratégica en el mundo son el doble impulso básico que determina la manera en que definen sus políticas sobre el clima y las fuentes de energía.

Las economías emergentes como China, India, Brasil, Sudáfrica y México están luchando con una situación en la que su demanda de energía y recursos está sujeta a condiciones complejas: por un lado, el consumo per cápita de energía y los niveles de emisiones son bajos, pero el consumo total de energía y los niveles totales de emisiones son altos y de rápido crecimiento; por otro lado, ellos están limitados por los recursos y las capacidades del medio ambiente, la financiación, el talento, la tecnología y la capacidad de gestión social que tienen a la mano.

En los países en vías de desarrollo de tamaño medio y pequeño, y los países menos desarrollados de Asia, África y América Latina, tanto el consumo per cápita y total de energía, así como los niveles de emisiones son pequeños. Estas naciones son las más vulnerables a los fenómenos climáticos extremos provocados por el cambio climático y las menos equipadas para recuperarse. Sus peticiones de acción internacional sobre el cambio climático, la eliminación de la pobreza y el apoyo financiero y tecnológico internacional hacen que la situación sea más difícil.

La “Ley Fundamental” para la reacción internacional

Los actuales esfuerzos internacionales para gestionar de forma conjunta y sistemática la respuesta al cambio climático se basan principalmente en los sistemas multilaterales políticos y jurídicos de las Naciones Unidas, y sus fundamentos jurídicos directos son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto. De acuerdo con la Convención, el órgano supremo creador de políticas es la Conferencia Anual de las Partes (COP, siglas en inglés) y sus resoluciones tienen efecto en las leyes internacionales. La formación de las resoluciones sigue el principio de “acuerdo a través de las negociaciones de las diversas partes”.

En 1989, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, siglas en inglés) publicó su primer informe de evaluación, que indicaba que las observaciones mostraban que, efectivamente, el clima mundial estaba cambiando y que dicho cambio era el resultado de la actividad humana. Se advirtió que el impacto negativo del cambio climático en el desarrollo económico sostenible no debería ser subestimado y que la comunidad internacional debería tomar las medidas necesarias para hacer frente a ello. En respuesta, en 1990 la Asamblea General de la ONU adoptó una resolución para llevar a cabo las negociaciones y lograr una convención internacional sobre el cambio climático global. A través de las negociaciones intergubernamentales multilaterales, que duraron más de dos años, en 1992 la versión final de la convención quedó abierta para promover nuevas negociaciones y fue programada para ser firmada en la Conferencia sobre el Desarrollo Humano de Río de Janeiro. En 1994 esta convención entró en vigor y en 1995 la primera COP se celebró en Berlín. Desde entonces, se ha convocado anualmente, con la participación de la CMNUCC en calidad de “ley fundamental” que rige el proceso de reacción al cambio climático global.

En 1997, durante la tercera COP en Kioto, se firmó el Protocolo de Kioto para promover la aplicación de la convención. Por primera vez en la historia humana, el Protocolo de Kioto estableció cuotas anuales de reducción de emisiones jurídicamente vinculantes para las naciones desarrolladas signatarias en el primer período de compromiso (2008-2012). De acuerdo a las cuotas en el primer período de compromiso, las naciones desarrolladas en su conjunto esperaban reducir sus emisiones de seis gases de efecto invernadero, incluyendo el dióxido de carbono y el metano, en un 5,2% con respecto a los niveles de 1990. En concreto, la Unión Europea reduciría un 8%, los Estados Unidos, un 7% y Japón, un 6%.

El Protocolo de Kioto también estableció el Mecanismo de Desarrollo Limpio para la cooperación entre los países desarrollados y los países en desarrollo en la reducción de emisiones, lo que permite a los Gobiernos o a los inversionistas corporativos de los países desarrollados invertir en proyectos en los países en desarrollo con ese fin. La reducción de emisiones se atribuía a los países desarrollados.

El Protocolo de Kioto también estableció un mecanismo de negociación de derechos de emisión entre los países desarrollados, un mecanismo de aplicación conjunta y otros mecanismos para los mercados de carbono. El Protocolo de Kioto es un importante hito en la aplicación de diversos principios de la CMNUCC. Pero así como se aplican las normas, los problemas siguen siendo numerosos. Para tratarlos, la COP de 1998 propuso el Plan de Acción de Buenos Aires, el cual exigía que las negociaciones sobre los reglamentos de aplicación del Protocolo de Kioto debían ser concluidas en la sexta COP en La Haya. Las negociaciones se hicieron más difíciles a medida que más detalles tomaban forma, y estas diferencias fueron difíciles de mediar. En el año 2000, las negociaciones de La Haya fracasaron y Estados Unidos anunció que no firmaría el Protocolo de Kioto. En 2001, a través de los esfuerzos y compromisos realizados por varias partes, en la séptima COP se alcanzó el Acuerdo de Marrakech que fue la base de las normas de aplicación del Protocolo de Kioto, empujando el curso del protocolo un paso adelante. En 2005, el protocolo entró en vigor oficialmente. Después de eso, la Unión Europea estableció el primer sistema mundial de negociación de derechos de emisión, formando un mercado regional de carbono. El esquema multilateral del Mecanismo de Desarrollo Limpio ha sido también aplicado.

Los orígenes de la doble vía

En 2005, la COP de Montreal aprobó una resolución para establecer el AWG-KP (Grupo Especial de Trabajo para el Protocolo de Kioto) con el propósito de iniciar negociaciones en 2006 sobre nuevas metas de reducción de emisiones para los países desarrollados en el segundo período de compromiso (2012-2020).

En 2007, durante la 13ª COP, celebrada en Bali, Indonesia, se aprobó la Hoja de Ruta de Bali. Se decidió utilizar un proceso de negociación general. Mientras se llevaban a cabo negociaciones del AWG-KP (la primera vía) un Grupo de Trabajo Especial de Acción Conjunta a Largo Plazo en el marco de la Convención (AWG-LCA, siglas en inglés) (la segunda vía) obtuvo el visto bueno para llevar a cabo conversaciones sobre la acción conjunta a largo plazo. También se acordó que las negociaciones deberían terminar en la 15ª COP en 2009. Éste era el objetivo de la Hoja de Ruta de Bali.

En la Hoja de Ruta de Bali, a través de la negociación de dos corrientes, se definen los principales contenidos de las conversaciones del AWG-LCA, incluyendo las perspectivas de acción conjunta a largo plazo, las metas de reducción de emisiones para los países desarrollados no firmantes (principalmente los Estados Unidos), y la comparabilidad de las cuotas de reducción de emisiones. Los países en vías de desarrollo, con la ayuda de los países desarrollados en cuanto a la creación de capacidades y transferencia de tecnología, se encargan de tomar las medidas apropiadas de mitigación a nivel nacional (NAMA, siglas en inglés). La Hoja de Ruta también define la medición, notificación y evaluación de estas ayudas, el NAMA de los países en vías de desarrollo, el desarrollo tecnológico y la transferencia, la asistencia financiera, y la adaptación al cambio climático.

El factor principal

En la Conferencia de Copenhague de 2009, se consiguieron algunos progresos en las negociaciones, y se alcanzó el Acuerdo de Copenhague. Aunque no es jurídicamente vinculante, se sentaron las bases políticas para promover nuevas conversaciones. Existen enormes diferencias entre los distintos países desarrollados, y entre los países desarrollados y los países en desarrollo sobre cuestiones importantes, como los objetivos de reducción de emisiones para los países desarrollados, la ayuda financiera a los países en vías de desarrollo y la transferencia de tecnología. Las tareas establecidas en la Hoja de Ruta de Bali no se han completado. Las partes firmantes decidieron continuar las negociaciones, con el objetivo de concluirlas en la Conferencia de Cancún en 2010. Pero visto desde la perspectiva actual, fueron demasiado optimistas al creer que se completarían las tareas a tiempo. Afortunadamente, las negociaciones aún continúan en progreso en las dos vías establecidas por la Hoja de Ruta de Bali, guiadas por los principios de la CMNUCC y los mecanismos de las Naciones Unidas. Esto garantiza que las conversaciones no se desviarán de la dirección establecida por la CMNUCC.

Desde la Conferencia de Copenhague en 2009, los países desarrollados (especialmente Estados Unidos) se han quejado de la ineficacia de los mecanismos de las Naciones Unidas, y han destacado el papel del Foro del G-20 y el Foro de las Principales Economías (MEF). Hay una tendencia evidente: prefieren la formulación de políticas a través del Foro de las Principales Economías (MEF).

Hay una pregunta que vale la pena hacerse: en cualquiera de las plataformas, ¿qué país o países tienen el peso para ser escuchados y ejercer influencia? Sin lugar a dudas, Estados Unidos es el país desarrollado más influyente; su política interna tendrá un impacto notable en la respuesta internacional frente al cambio climático. La influencia de los países en vías de desarrollo, como China e India, cuyas poblaciones y las emisiones totales son grandes, está aumentando día a día. En pocas palabras, cualquier respuesta internacional a nuestro dilema climático colectivo se enfrenta al desarrollo dinámico y un evidente proceso evolutivo.

El enfoque de las negociaciones internacionales sobre el cambio climático está en la clasificación y el cumplimiento de las responsabilidades para mitigarlo, detalles que definen las funciones respectivas de los países desarrollados y de los países en vías de desarrollo. Hasta ahora, los países desarrollados no han cumplido plenamente sus compromisos en el marco de la CMNUCC. Están inactivos en el establecimiento y cumplimiento de sus objetivos de reducción de emisiones y en la prestación de ayuda a los países en vías de desarrollo en transferencia de tecnologías, capital y creación de capacidades. En cambio, están dispuestos a presionar a los países en vías de desarrollo como China e India en lo que se refiere a los objetivos de reducción de emisiones. Estos obstáculos y desviaciones frenan seriamente el progreso en la cooperación.

La historia nos dice que esto no terminará pronto. Las controversias no van a desaparecer, pero las comunicaciones y las conversaciones para limar diferencias soportarán el recorrido. Esta cuestión pendiente seguirá dominando las agendas políticas y económicas a nivel nacional e internacional, pero la urgencia que la rodea fluctuará hasta cierto punto.

Tomando una perspectiva amplia, un mecanismo de respuesta ante el clima internacional estará íntimamente vinculado con el comercio, la inversión y la tecnología, si va a ser una solución en beneficio público mundial. Éste será un largo recorrido evolutivo, no un arreglo rápido. El Proceso de Copenhague concluirá con los compromisos de varias partes, y sus objetivos para proteger nuestro clima también se verán comprometidos, en el mejor de los casos demostrando un avance en zigzag. De hecho, al final de nuestro juicio sobre el Proceso de Copenhague, ya existía un sentimiento: los argumentos más feroces y la presión más fuerte harán erupción en el año 2015 en las negociaciones internacionales sobre los objetivos de reducción de emisiones para después del 2020.