由于地方政府性债务存在的局部风险性问题，其是否会影响中国经济，乃至世界经济，一时引起了人们的关注。

对地方债的审计

为了摸清中国地方政府性债务，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，分别于2011年3月-5月、2013年8月-9月对全国地方政府性债务情况进行全面审计。这两次全面审计31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况，具有可比性。

按照法律责任主体，中国将地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。

审计结果显示，中国的地方债务规模不断扩大。以人民币为计价单位，2010年底中国地方政府性债务余额为10.72万亿元，2012年底达到15.89万亿元，2013年6月底达到17.89万亿元。按照政府层级来划分，省级政府债务从2010年底的3.21万亿元增加到2013年6月底的5.19万亿元，市级政府债务从2010年底的4.66万亿元增加到2013年6月底的7.29万亿元，县级政府债务从2010年底的2.84万亿元增加到2013年6月底的5.04万亿元。按照政府偿还责任划分，2010年底地方政府负有偿还责任的债务为6.71万亿元，2012年底为9.63万亿元，2013年6月底达到10.89万亿元。

地方债的成因

中国地方政府性债务基本保持增加态势，其形成原因是多方面的。

一是适应地方经济发展而形成的债务。改革开放初期，中国各级政府资金匮乏。地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，省级、市级、县级政府陆续举借负有偿还责任或担保责任的债务。图表显示了地方政府性债务的已支出投向情况，可以看到主要用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储整理等公益性项目。

二是地方财权导致地方政府举债。中国实行“分税制”财政制度，地方政府财政收入有限，也不能直接发行地方债券。因此，地方各级政府想方设法筹措资金，搭建地方融资平台，建设各种开发区，以及土地出让等等方式。地方政府性债务高速增长发生在国际金融危机爆发后，中国实行扩张型经济政策，地方政府从金融机构借贷资金。

三是地方政府违规经营造成债务增加。2013年审计发现，部分地方违规通过BT（建设—移交）、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元，融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元，投入房地产市场70.97亿元，修建楼堂馆所41.36亿元。

中国不会发生债务危机

中国的地方政府性债务规模不断增加，中国是否即将发生债务危机呢？我们认为，目前社会上关于中国债务危机论的认识是片面的，需要加以纠正。

一是中国地方政府性债务不同于西方国家的债务。中国地方政府性债务形成原因并不主要用于消费性支出，而是改善人民生活条件、促进经济建设的相关项目。图表显示，中国地方政府性债务支出投向主要于市政建设、交通运输、土地收储这三个领域，合计比重超过60%。2013年审计结果显示，2013年6月底34个重点城市用于轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了可观的资产，而且大多有较好的经营性收入。

二是中国地方债务远没有超出国际公认的警戒线。国际上有几个通用衡量债务的指标，主要是负债率、政府外债与GDP的比率、债务率、逾期债务率。其中，负债率是年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力，其警戒线是《马斯特里赫条约》中规定的60%；政府外债与GDP的比率是年末政府外债余额与当年GDP的比率，是衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标，其警戒线是20%；债务率是年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标，其警戒线是国际货币基金组织确定的90%-150%；逾期债务率是年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。根据2013年的审计结果，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，政府外债与GDP的比率为0.91%，全国政府总债务率为113.41%，都没有超出国际警戒线标准值，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为1.01%，负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和1.97%，都处于较低水平。

三是逐步改革和完善地方政府性债务管理制度。中国政府高度重视地方政府性债务及其风险，中国民众和国内外媒体也高度关注这一问题，有利于改革和完善地方政府性债务管理制度。2011年以来，中央和地方政府出台多项制度，财政部完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法，绝大多数地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，建立了债务风险预警制度、偿债准备金制度，或在预算中安排偿债准备资金。各地按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，采取措施对部分存量债务进行了处理，各地加强了对新增债务及债务资金使用的监督管理，进一步清理规范了融资平台公司及其债务。

尽管如此，仍需要关注地方政府性债务存在的局部风险性问题。截止2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇及政府负有偿还责任债务的债务率超过100%。如果加上政府负有担保责任的债务，个别地方政府的债务率超过200%。

建议多种方式解决中国地方政府性债务，一方面是建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度；另一方面是深化财税制度改革，厘清中央和地方的事权、财权。最终还是要促进经济和社会发展，提升政府管理能力，创造更多的财富，解决债务问题。

图表：全国地方政府性债务余额已支出投向情况表  （单位：万亿元）

资料来源：全国地方政府性债务审计结果（国家审计署2011年第35号公告），全国政府性债务审计结果（国家审计署2013年第32号公告）。

胡江云

国务院发展研究中心研究员