核心提示:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对一府两院的监督。”

11月8日，在胡锦涛代表中央委员会所作的十八大报告中，人大制度改革，依然被列为政治体制改革部分的首位。其内容，涵盖了人大制度的政治定位、人大作用的发挥、人大代表职业结构的调整，以及人大的组织制度等。

“要善于使党的主张，通过法定程序成为国家意志，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”

“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对一府两院的监督。”

“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”

……

这些引人瞩目的表述，在学界引起很大关注。本报就此专访了全国人大常委会研究室原主任程湘清。

“人大制度居于首位”

民主与法制时报（下称时报）：大家都很关注，十八大报告给人大制度一个明确的定位。这一定位与之前有什么本质变化？

程湘清：我们党和国家，一直是把人民代表大会制度放在各项政治制度的第一位的。这次，不同的地方是，给人大制度做了一个更加明确的定位，就是在人民代表大会制度、党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度等四项制度后面，加了“基本政治制度”的统一定位，并且把人民代表大会制度列为四项基本政治制度之首。

在人民代表大会制度这个基本政治制度之后，又讲了中国特色社会主义特色的法律体系，这就把法律体系提到很高的位置。

为什么说人民代表大会制度是四项基本政治制度之首？因为它是国家的根本政治制度。首先，从人民代表大会制度的来源看，这一制度是中国人民在中国共产党的领导下，经过长期不懈的实践、探索，紧密结合中国国情创立的最适合生产力发展的国家形态的民主制度；其次，从人民代表大会制度的性质看，它全面、直接、充分地反映我们国家“一切权力属于人民”的本质；另外，从人民代表大会制度在国家政治制度中的地位看，它代表了我国政治制度的根本，而其他方面的政治制度，都是由人民代表大会制度派生的，从属于人民代表大会制度；而最后，从人民代表大会制度在国家政治生活中的作用看，国家的一切重大事项，都是由人民代表大会作出决定并监督其他国家机关实施。

中国共产党是执政党，但党不能代替国家机关直接行使国家权力。党的主张主要通过国家权力机关，按照法定程序，变成国家意志。人民代表大会在国家政治生活中具有不可替代的重大作用。

过去中央文件，讲到人大时候，都叫根本政治制度，提到政协制度时叫基本政治制度。我觉得，基本、根本，没有什么本质区别，就是字面不一样。现在十八大把这四项制度统称为基本政治制度，人民代表大会制度居于首位。

“代表是母亲，常委会是儿子”

《民主与法制时报》：在完善全国人大制度建设方面，报告提到哪些内容？

程湘清：人大代表制度是人民代表大会制度的重要组成部分。十八大对完善人大代表制度，首先就是优化人大代表结构。

过去，我曾强调过要解决代表组成的“两多一少”问题：官员多，大款多，基层一线的工人、农民、科技人员少。官员本来就是需要接受人大监督的。比如说，市长县长，他原本是同级人大监督的对象，但到了人代会上，有不少又变成了国家权力机关的代表，这不利于对其本人的监督。

更重要的是作为国家权力机关，需要直接听取和吸纳基层人民群众的意见和呼声。所以，这次提出要提高基层人大代表比例，特别是工人、农民、知识分子的比例。（这样做的）目的就是一条，能更全面地反映人民的意志和要求，更有利于发挥代表的作用。

当然，对于一线代表的问题，也不要绝对化。有个别农民代表议政能力较差，当了多年代表，很少发言，像群众说的只做“举手、拍手代表”，这怎么能起到国家权力机关组成人员的作用？

我记得，早在六届全国人大期间，就对代表的结构和代表数量进行过调查研究。我们国家大，代表人数不能太少；但代表人数过多，也不便于开会讨论决定问题。数量合适了，还要看政治素质和议政能力。

我认为，代表作为国家权力机关的组成人员都应该是社会活动家，能够代表人民出席会议，审议和决定议案，行使代表各项职能。

对什么样的人才可以当代表，法律上没有做具体规定，但是人民群众选代表的时候，还是希望把那些能代表人民说话、有议政能力、讨论和决定国是的人，选进国家权力机关。

时报：十八大报告也提到了设立代表联络机构，是否也是扩大代表为民代言渠道的一种制度完善？

程湘清：这正是十八大报告完善人大代表制度的另一个体现。如何让代表在闭会期间能更好地执行代表职务？十八大提出一个具体要求，就是在人大建立代表联络机构。

代表法规定，代表在闭会期间的活动，也属于执行代表职务。这个活动谁来组织？代表法规定，由各级人大常委会组织。在常委会设立联络机构是为了更好地联系、联络人大代表。

什么是联系、联络？就是服务，就是为代表履行职务创造条件，提供优质服务。

六届全国人大期间，彭真同志曾形象地说：代表是母亲，常委会是儿子，儿子为母亲服务，天经地义。他提出加强人大工作的四个专题，其中一个就是加强代表联系工作，专门请一位副委员长来研究这个问题，后来还形成一个关于联系代表的文件。可以说，这个工作，全国人大常委会一直是比较重视的。

除了常委会联系代表外，就是代表联系群众。代表在闭会期间除参加代表小组活动，参加常委会组织的专题调查、专题调研等活动外，还应当采用多种形式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级政府推行工作。这在代表法上都有规定。

钱花了还要看花的是否有成效

时报：除了完善制度，十八大报告还明确了加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这一点与以往的提法有什么不同？

程湘清：这里的一个亮点是“全口径”。怎么理解这三个字？过去，地方人大有个提法叫“全方位”。我理解，全口径同全方位意思差不多。所谓全口径、全方位至少有三点可以考虑：

第一点是对整个预算，包括从编制，到实施，到实施以后的绩效，都要监督，也就是说，全过程都要进行监督。

北京市人大常委会主任杜德印说，监督，必须要看绩效，比如预算监督，不是说审查了，批准了，你执行了，就行了，必须看他是不是把钱用到该用的地方了。钱花了还要看花的是否有成效，这叫绩效监督。

第二点，全口径，要全面管好钱柜，不仅预算里面的超收收入，而且预算外资金都要监督到位。

第三点，除了人大监督，还包括其他方面的监督,比如审计监督。人大发挥审计机关的作用，可以很好地发现预算在执行过程中存在的问题。

十八大报告还讲到了对领导干部，特别是对主要领导干部的监督，把对人的监督和对机关的监督结合起来，增强监督力度。

时报：那么如何才能保障和提升人大履行监督方面的职能呢？十八大报告有没有具体规定？

程湘清：也有明确，就是报告对优化常委会、专门委员会组成人员结构做了规定。

十八大报告提出，要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构，提高专职委员的比例，增强依法履职能力。

过去许多常委会组成人员，往往是从党委、政府退下来后，再到人大工作。群众中有句话说：“年龄大了不要怕，还有政协和人大。”这给人的印象是，人大变成了“二线岗位”。

实际上，这是一个不正确的看法，我过去多次写文章指出，人大是依法治国的第一线。为什么？因为人大的本职工作、第一位的工作，就是民主法制建设，所以，这项工作绝对不是二线岗位。

十八大还提出，提高专职委员的比例。这等于说，增加委员专职数量，是一个方向。为什么？因为专职委员比例的提高，能使人大更加切实地履行自身职责。

反过来，兼职的话，就有好多问题了。比如说，他本职工作就很繁重，到人大工作的时间和精力，就很难得到保障。2003年3月，全国人大就有10位来自国务院部门和科研机构的年轻干部，到全国人大任专职委员。实践证明，这一做法是成功的。