新年伊始,中国中东部各地就陆续出现大范围和长时间雾霾天气。从华北到中部乃至黄淮、江南地区,都出现了不同程度的污染和严重污染。一时间,雾霾、PM2.5“爆表”成为坊间热议、微博热门话题。在这样的天气下,“加强空气治理,反思经济发展方式、生活方式”成为社会普遍共识。如何利用法律手段改善空气污染,也成为了人们关心的问题。
□视点关注
本报记者赵丽
为何天气会这么差?雾霾对身体伤害有多大?有关部门采取了哪些措施?极端天气的责任如何划分?
这个周末,随着北京气象史上首个霾橙色预警的发布,市民开始抢购防尘口罩,医院就诊患者直线上升,机场高速公路封闭,而上述这些问号也开始萦绕在城市的大街小巷。
就在1月12日晚上,“雾霾”也成为了中央电视台《新闻联播》的头条新闻,播出时长几乎占了当天《新闻联播》的三分之一时间。
在这样的天气中,有人出门前不但要戴上“像猪鼻子一样的”防护口罩,还要查查目前的空气质量标准尤其是细颗粒物PM2.5的含量,有人甚至开始亲自测试自家汽车的尾气排放,试图探寻污染的种种来源。业内人士分析认为,这一系列行为,折射出民众对于此类天气的无奈和焦虑。在2013年年初,在北京的雾霾里,每一个人都成为了恶劣空气的受害者,同时也都是环境保护的参与者。
“可以说,目前我国的大气污染治理立法应该说是已经很全面了,但仍然存在需要改善等问题。”中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂向记者表示,此外执法不到位、民众自觉守法意识薄弱等原因均造成我国大气污染的种种问题,“如果现有法律执行到位,大气污染肯定控制得比较好”。
大气恶化为何难以遏制
我国的大气污染治理立法应该说是比较全面的,未能落实的直接原因是环保投入占经济总量的比例太低
1月12日晚7点,北京市复兴门立交桥,畅通无阻,全无往日此时间段的拥堵。
此时的北京城,能见度不足百米,大多数人选择了紧闭门窗,“宅”在家里。
原因只有一个——雾霾笼罩。
“在这一天,除非是‘特别特别需要出门’的人,否则就别出来了。”车内电台中反复重复着这样的话语,同时补充“这种天气,对身体也不好”。
而此时正在开车的刘洋不幸属于“特别特别需要出门”的人。她刚刚休完年假,必须去就职的商场上班。她将车开到路上时,发现大多数车都亮起了雾灯,自觉放慢了车速。
家庭主妇杨春也不得不出门接送女儿学琴。鉴于对空气质量的担忧,她给女儿戴上了口罩,并对不得不在这种大雾天让孩子暴露于室外耿耿于怀。
一早前往四惠上班的女孩赵雨则“特别痛苦”,她需骑15分钟自行车才能到地铁站,这段时间“基本看不清前面的路,只看到天是灰的”,没有戴口罩,她只好下意识地用围巾挡着嘴。
1月12日是2012年北京逐步公布PM2.5浓度数据后,最严重的一次污染过程。至19时,12个城区环境评价点中,10个站点为六级严重污染,有3个站点空气质量指数达到了最上限的500。
1月13日,上午9时空气质量监测数据显示,除定陵、八达岭、密云水库外,北京其余区域空气质量指数AQI全部达到极值500,为六级严重污染中的“最高级”,至此,北京已连续3天空气质量六级污染。
不过,北京并不“孤独”。
13日早间,河北省会石家庄依然笼罩在浓雾之中。自1月4日该省多地持续出现雾霾天气以来,这场被称为“河北今年最强大雾”的天气状况进入第10天。
截至13日零时,记者统计发现,在全国74个监测城市中,有33个城市的部分检测站点检测数据超过300,即空气质量达到了严重污染。
如此严重的灰霾天气,使得无论是现实社会还是虚拟社会,都“谈雾色变”。与此同时,政府监测和治理责任的缺失再次成为舆论质疑的对象。
法律通常被认为是政府能够动用的最有效的规制手段。早在1979年,全国人大常委会就通过了环境保护法(试行),这是改革开放后首批颁布的法律之一。该法将“大气”列为首要环境。1987年,专项治理大气环境污染的大气污染防治法通过,并于次年开始实施。
在中国政法大学环境法教授王灿发看来,我国的大气污染治理立法“应该说是比较全面的”,环境立项评价制度、排污许可证制度等等构成了我国大气污染规制的主要法规体系。
“除了全国性法律法规外,各地还有针对性的规章制度等。”周珂说,比如说北京制定了关于突发环境事件的应急机制,“其中就包括空气质量若干天达到污染或严重污染时等不良天气的应对,但是目前似乎对何时启动此类应急机制还没有确切的表述”。
与世界上主要工业国家相比,中国的环境法规并没有落后多少,然而,超前立法没能遏制不断恶化的环境。
王灿发认为,超前立法未能落实是其中的主要原因,而环保法律未能落实的直接原因是中国的环保投入占经济总量的比例太低,“如果要维持现状的话,环保的投入应该占GDP的2%；如果要改善污染现状,投入要达到3%。而现在投入不足”。
亟待重拳治理汽车尾气
根据“污染者付费”原则,使用者使用机动车给自己带来了便利,但对大气造成了污染,因此使用人就要承担后果
2002年12月1日至18日,北京共出现8次大雾,当时的报道称“2002年12月如此频繁的大雾天气为历史罕见”；
2004年的同一时期,华北地区出现大范围雾区,北京先后两次降雾,第二次持续三日,中央气象台也在这一年首次对北京大雾发布黄色警报；
2007年的大雾于10月底提前到达,北京首次在一天之内连续三次发布大雾橙色预警；
北京奥运之后的2009年11月22日至12月2日,北京连续11天出现大雾和轻雾天气,是自1951年有气象记录以来持续时间最长、雾气最重的雾天；
……
“除了自然地理等因素外,灰霾的罪魁祸首就是机动车尾气、燃煤以及工业污染。”周珂说,目前就北京市而言,对后两者已有了很严格的控制,“现在最重要的污染源就是机动车尾气,而尾气中的某些污染物远远比二氧化硫等危害大得多,其中就以PM2.5以及氮氧化物为显著代表”。
周珂认为,治理机动车尾气不能采取像治理燃煤锅炉那样的以点控制的方法,“如何减少私家车以及公务车在灰霾天气的出行是现在急需解决的命题”。
“我们是否可以建立一个弹性的单双号限行机制。”周珂说,灰霾天气会对市民的健康造成危害的后果,每一个机动车使用者都应对这种后果承担法律上的责任,“这种责任并不是说要处罚,而是承担排污者的责任。我们的法律对于排污者的责任规定很明确——污染付费”。
“从法理上来说,使用者使用机动车给自己带来了便利,但在诸如灰霾天气等特定情况下给他人带来损害后果,使用人就要承担后果。”周珂说,据此,由有关部门公布灰霾天气,公布之后单双号限行自动启用,“如果未按规定出行,根据录像探头等监管,发现后不扣分但扣钱,严格遵守‘污染者付费’”。
此外,周珂认为,罚款数额可根据违规车辆的排气量进行处罚,“越开高级、大排量车的,越多收费。排放量不符合某些标准的黄标车等,在灰霾天气出行,要加倍处罚,这也可加速此类车的淘汰”。
“这种方法不但符合环境正义的要求,还可较有效地解决大气污染的问题。”周珂强调说,由此产生的罚款金额应用于当地大气污染的治理,“还可用于因大气污染造成的当地贫困人口疾病的治疗等等”。
在1月12日的《新闻联播》中,还有这样一段特别的“编后话”——人人都是雾霾天气的受害者,为减少雾霾天气的发生,呼吁大家都出一把力,政府环保政策要真正硬起来,落后产能必须淘汰出局,党政机关做出表率,少开公车,有车族都来响应,大家一起减少尾气排放。
同时,在针对环保问题的探讨中,中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋向媒体明确表示,环境属于公众共有物,环保问题纠纷应该主要靠公益公诉。
大气污染防治法第五条规定,“任何单位和个人……有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”。这条法规确认了环境权利的可诉性。
然而,此类关于尾气污染的诉讼案件在目前的中国十分鲜见。
蔡守秋在去年灰霾天气侵袭中国时,曾这样呼吁——权利是一回事,能不能行使是另外一回事。从立法到执法,只有立足于环境权利的保护,为民众伸张环境权提供通畅的司法渠道,才可能从根本上实现空气污染的良好治理。
