3月26日，奥巴马签署《国防、军事建设、退伍军人事务及全财年延续拨款法案》，结束了2013财政年度长达6个月无立法支出的窘况，从而暂时化解了部分政府关门的危机。这一救命稻草式的延续拨款法案，在国会审议中被加入了涉及美国政府限购中国IT产品的歧视性条款。条款攻击中国企业及旗下子公司制造和组装的产品可能存在危险性，要求进行针对性调查；同时要求美国商务部、司法部以及美国国家航空航天局（NASA）等政府机构在采购中国企业生产的个人电脑等IT设备和软件时，需要与美国联邦调查局（FBI）等机构合作，审查“网络间谍行为和破坏行为的危险性”。这是自去2012年10月国会众议院情报委员会公布报告指责华为、中兴等中国电信企业可能威胁美国国家安全以来，美国国会又一次以安全为借口阻挠中美经济与科技正常的合作与交流。
事实上，仅就涉华提案而言，虽然每届国会中都会抛出数百件，但最终成案者少而又少。涉华提案特别是持有消极态度的，从历史演进观察，经历了一个微妙的变化过程：最初皆为一般意义上的法案，由于具有法律效力，而比较难以得到两院通过和总统签署；其后采取决议案方式，此案因没有法律效力也无须两院通过而难度较低，但仅能对涉华议题表态，不具备实质性影响。随着美国联邦财政危机频现，某些议员转而借力授权、拨款等财政立法来推动涉华议题。这些本就“必须通过”的法案，在债务上限、财政悬崖的困境下，存在着更多讨价还价、加入“私货”的空间。更为重要的是，作为这些财政法案的附加条款一旦得以通过，不但具有宣誓作用，而且将在相关财政年度得到某种程度上的实施。
早在2011财年的《国防与全财年延续拨款法案》中就曾出现过两句共110字的追加涉华限制。该条款规定，“在未经专门立法授权的情况下，国家航空航天局和科技政策办公室不得将联邦财政拨款用于发展、设计、规划、发布、贯彻或者实施任何与中国或者中资公司参与、合作或配合的任何双边政策、项目、安排或者合同。该条款的限制将同样适用于国家航空航天局所属或使用的机构与设施接待中国官方来访人员所需开支。”这就意味着，美国航空航天局和科技政策办公室将无法与中国展开任何形式的交流与合作，在第三轮中美战略与经济对话中才敲定的高科技合作也化为“无米之炊”，无法在美国落实。如此极端敌视中国的条款，由共和党籍国会众议员弗兰克·沃尔夫提出，并在其担任主席的国会众议院拨款委员会商业、司法、科学及其相关机构分委员会中顺利过关、写入拨款法案。沃尔夫可谓一手操办的始作俑者，因而条款也被称为“沃尔夫条款”。
相比之下，2013财年可谓是涉华条款“扎堆”的一年，在限制中国IT产品条款之前，本财年的相关预算授权法案中就已存有两项极为敏感的涉华内容。一是2012年5月18日由得克萨斯州共和党籍国会众议员凯·格兰杰提出的对台军售条款，要求总统“应当执行向台湾出售不少于66架F16C/D战机”。二是2012年11月29日由弗吉尼亚州民主党籍国会参议员吉姆·韦伯提出的钓鱼岛问题条款，声言“美国虽然对主权争议不持立场，但承认日本对尖阁列岛（钓鱼岛）的实际管辖”，并重申了《美日安保条约》第5条，意指其将完全适用于钓鱼岛问题。如此两个直接干涉中国事务的条款得到授权后，就将在拨款法案中可以获取相应的财力支持或准备。相应拨款法案签署生效之后，在2013年9月30日之前，前者如果各方条件均允许，则应该得到奥巴马的遵循；后者则更像是扳机授权，一旦“有事”奥巴马可以选择“依法”而行。因而，此类条款的贻害必须引起我们的高度警惕。
华府某些政治人物借助财政立法工具插手对华政策的行为，充分展现出美国在处理对华关系时，经济利益与安全利益之间的张力。美国在经济上追求绝对利益的同时，在安全上却倾向于相对利益，即美国开始越发重视两国之间的安全距离而非经济距离，安全壁垒构成了阻碍两国经贸关系深化发展的重要困点。必须指出的是，在如此无端立法与管制的长期拖累下，中美之间的贸易、金融合作、直接投资甚至技术创新合作都将走低，届时两国将付出重大的经济与政治代价，也并不利于全球经济的总体复苏与发展。
对此困境的解决之道，出席博鳌亚洲论坛的美国驻华大使骆家辉曾表示，“相信（与美国意见领袖和国会议员的）对话可以继续，有助于双方有更多地了解。”不过，要是按照“一切政治都是地方”的行为逻辑，某些炒作中国议题的国会议员或难以改弦更张。2011年4月中旬，10位国会参议员组成的代表团曾高调访华，其中就包括炒作人民币汇率的主要旗手、纽约州国会参议员查克·舒默。在华期间，舒默被安排与中国工商业各界会面，期待其能了解到中国的真实状况。然而，当他走下返回美国的飞机后，第一件事竟然是继续向媒体抱怨中国的汇率政策，继续炮制负面涉华议题。这恐怕与其背后强大的中小企业募款人以及其本人希冀在院会内提升权势无不关联。同样，沃尔夫、格兰杰以及韦伯等人的行为也不同程度上源自选区利益、意识形态偏见以及政治抱负等因素。于是，一己之私驱动了华府对华政策的风向。从这个意义上讲，交流固然重要，而深刻理解和把握美国政治的游戏规则，有的放矢地加以创造性介入，才是双管齐下的良策。
刁大明：中国社会科学院美国研究所助理研究员
