中国的国企改革先后经历了三个阶段：1993年十四届三中全会之前的“放权让利”阶段，上个世纪90年代初至本世纪初的“制度创新”阶段以及十六大以后、以2003年国资委成立为标志的“国资发展”阶段。2013年11月份召开的十八届三中全会以来，国企改革正步入深化改革的新阶段。

新举措、新进展

深化国企改革，是十八届三中全会提出全面深化体制改革要求中一项重中之重的任务。过去一年间，国企改革在中央企业和地方企业两个层面分别展开。

在中央企业层面，有三项重要的改革举措：一是财政部进一步提高了中央企业国有资本收益收取比例，将国有独资企业应交利润收取比例在现有基础上提高5个百分点，达到了10%-25%的水平;在2014年大幅度提高中央国有资本经营预算安排调入公共财政预算的比例，从2013年的6.5%提高到2014年的13%。二是国资委确定了国家开发投资公司、中粮集团有限公司等6家中央企业，开展改组国有资本投资公司、发展混合所有制经济试点和董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权等试点工作。以中石化为代表的一些中央企业，推出了引入社会和民营资本、发展混合所有制的项目。三是中央政治局审议通过了关于中央管理企业负责人薪酬制度改革和合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的政策文件。

在地方企业层面，国资国企改革举措更为丰富。十八届三中全会过后，全国已有二十多个省市出台了改革指导意见，涉及到六个方面的主要改革举措：一是建立和完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交比例。有些省市国有资本收益上缴公共财政比例直接提至30%左右;部分省市提出划转国有资本充实社会保障基金或提高国有资本收益用于充实社保基金的比例或提出国有资本投资收益支出更多用于产业调整发展、基础设施建设和民生社会保障的目标。二是明确国有企业功能定位与实施分类监管。三是发展混合所有制经济和探索实行员工持股制度，部分省市给出了混合所有制改革的进度和指标。四是加快国有资产证券化，发挥资本市场在资源配置中的作用，促进国有资本布局结构战略性调整。五是改革和完善国有资产管理体制，重点规范和发展国有资本投资运营平台，改革授权经营体制和优化国资监管方式方法。六是推动国有企业完善现代企业制度。深化三项人事制度改革、合理确定国有企业高管薪酬与严格规范在职消费、推动国企高管任命“去行政化”和推行市场化选聘职业经理人等措施在部分省市实行。

深层问题待理顺

过去一年，无论是中央企业层面，还是地方企业层面，在改革举措上有不同程度的进展，但我们也看到，国企改革的顶层设计仍处于酝酿过程中。十八届三中全会以来，我们面对着更加复杂的国际国内形势。深化国企改革，需要准确把握改革形势与大局，研究和回答一些具有全局和长远意义的重大问题。

首先，是坚持市场化改革方向与坚持中国特色社会主义的关系问题。有人认为，在国有企业改革领域，上述二者不可兼得——坚持市场化改革，会改变中国的社会主义性质;坚持社会主义国家性质，会扭曲市场机制。这是一种武断化的理解。即使西方主流经济理论也承认，在现实世界里，从来也没有一个完美、万能的市场。在不完全的市场中，国有企业制度是国家调控社会经济发展的一种手段，它和其他的经济制度安排之间既有互补关系，也有替代关系。西方各国实践表明，伴随其他经济制度安排发展的日益成熟与完善，国有企业制度的适用范围会趋于收缩;但凡一个国家社会经济形势出现了重大波动与失衡，国有企业制度的适用范围就很有可能趋于扩大。同时，各国国有企业制度自身也在不断演化，在一个市场趋于有效并发挥配置资源的决定性作用的经济体制里，国有企业制度需要朝越来越符合市场竞争的规范性要求的方向演变。现阶段，中国国企改革攻坚的主要任务就是要立足中国国情实际，学习和借鉴各国经济体制的发展经验与教训，既强调简政放权，激发企业市场活力，又强调严格监管、规范与约束，务实创新地解决好市场化改革与坚持发展社会主义之间的兼容性问题。

其次，是国企改革与经济发展、转型的关系问题。国企改革问题是嵌套在中国经济发展与转型的整体大局中的。过去两三年，国际形势中的不确定性和限制性因素不断增多，中国经济也正从持续多年高增长的状态转向一个中高速、适度增长的“新常态”。“新常态”的现实含义是，中国工业化进程已经进入中后期阶段，传统投资拉动型的高增长模式遇到瓶颈，经济增长和社会进步，需要有新的发展动力，许多产业活动要有新的思维，形成发展与转型的新局面。放眼未来二三十年，中国产业经济结构将发生非常重要的变化，国有企业和民营企业都是中国微观经济部门中的重要力量，应该有能力适应未来的巨大变化。未来国家发展和转型需要什么样的企业，深化改革就应该为那些能适应未来竞争需要的企业创造有利的发展条件。对国有企业而言，关键是要发挥出其在现行体制下的资源优势的一面，克服和突破其体制束缚的另一面，主动承担产业转型和提升国家综合竞争力的创造性任务。

最后，是国资改革与国企改革的关系问题。《21世纪资本论》的作者皮凯蒂指出：“中国作为一个特例，以传统的国有形式存在的公共资产占国民资本一半左右，假使它们能保证更均等地分配资本所创造的财富，中国就有可能避免其他国家所走的弯路，最终找到公共资本和私人资本之间的良好妥协与平衡。”目前看，中国国资总量不小，但其运营效率提升和增加对社会大众福利贡献的改进空间仍然很大。近年来，各级国资监管体制的行政化倾向较明显，国家出资人与国有企业之间以及国有企业与政府、市场、社会之间的利益矛盾时有显现，确保为数众多的国有企业和巨额国有资本服务社会的管理体制机制还没有走向成熟，这是改革相对滞后的一个“短板”。这些问题，仅靠国有企业个体层面的努力，难有根本性的改观。十八届三中全会提出完善国有资产管理体制，这需要结合国家治理体系和治理能力现代化的要求，明确国资改革的具体思路，然后，才会有更进一步的和实质性的国企改革。

未来走向

十八届三中全会指出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”从长远看，国企改革攻坚的核心不在于国有企业要不要退出某些行业领域或者是应该退出多少比例，而在于如何创新管理体制机制，提高整个国有经济部门发展质量和提高整个国有经济部门对国民经济发展与人民群众生活品质改善的贡献。深化改革，不能将视野局限在国有经济部门内部，仅仅着眼于如何运营管理好现有的存量国有资产的问题，而应放眼社会、放眼世界、放眼未来，从社会性、国际化和可持续性的视角入手，引导国有企业，更好地发挥与其他所有制企业之间的互补性功能和作用，为整个国家向更健康、更有竞争力和更具可持续性的方向发展贡献力量。

刚刚结束的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，意在为十八届三中全会所作的全面深化改革的顶层设计提供法治保障。《决定》要求，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使中国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。这对国企改革攻坚实践有很强的指导性。《决定》在论述“依法行政，加快建设法治政府”时，涉及到国资改革的内容。例如，强调依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。再如，强调对行政权力的制约和监督，对国有资产监管等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。还强调完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这些规定，对理顺政企关系和规范国资监管主体和运营主体的行为有重要意义。

余菁：中国社会科学院工业经济研究所企业制度研究室主任、研究员