相互扯皮、执法力量头重脚轻、有权管的看不见、看得见的无权管⋯⋯这些行政执法，尤其是城管执法困局，在中国各省市虽然程度不同，但都难以脱身。

2014年8月7日，天津市滨海新区18个街镇综合执法大队正式挂牌成立，相对集中行使13大类近300项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施，实现了街镇综合执法“一支队伍管全部”。这是继行政许可“一份清单管边界”、“一颗印章管审批”，组建市场和质量监督管理委员会实现“一个部门管市场”之后，天津市加快转变政府职能的又一项创新举措，为行政执法困局提供了破解之道。

创建新模式

行政执法是政府履行职能的重要内容，然而由于体制机制等原因，现阶段行政执法特别是基层执法还存在一些亟待破解的问题。

有专家指出，目前中国行政执法仍然存在三个方面的问题，一是权力边界不清，导致多头执法、重复执法，给企业、群众增加负担，还引发了部门之间相互推诿扯皮，不作为或慢作为，形成管理真空和执法空白。二是执法部门缺少协调配合，难以形成合力。受编制、经费等制约，基层执法力量不足、分布不合理，无法满足监管实际需要。有的部门“有头无脚，看见问题管不了”，有的部门“有脚无头，看见问题不便管”，导致执法沉不到底、管不到边。三是街乡镇作为区级政府派出机关和基层政府，承担着大量属地管理职责，但没有相应的行政处罚权，使得街镇政府无法发挥应有职能，难以落实属地管理责任。

正是在这种大背景下，作为中国重点开发开放区域的天津滨海新区，经过6年试点后，在18个街镇成立综合执法大队，率先推行执法改革。

天津市委副书记、市长黄兴国表示，实施街镇综合执法改革，深化行政管理体制改革是加快转变政府职能的一项重要措施，通过相对集中行政执法权，下沉执法重心，缩短执法半径，强化执法监督，能够有效解决“多头执法、相互推诿，执法空白、沉不到底，有法不依、执法不严”等问题。

为确保改革有法可依、有章可循，天津市政府第35次常务会议审议通过《天津市街道综合执法暂行办法》，对街道（乡、镇）综合执法进行了规范，明确了执法主体和权限范围、执法程序、执法机制、监督机制等，并修订了《天津市行政执法监督规定》和《天津市行政执法违法责任追究暂行办法》，为推进街镇综合执法改革提供了法律依据。

“街道（乡、镇）作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行法律却没给街镇赋予相应的处罚权力，有责无权，街镇难以发挥应有作用，通过政府立法授予街镇相应执法权，并组建一支高效快捷的执法力量，形成常态化综合管理工作机制势在必行。”天津市政府法制办主任雷颖君说。

天津市滨海新区城市管理综合执法局副局长杨焕香说，按照“每个街镇实行一支队伍管执法”的要求，滨海新区在塘沽街、大沽街、杭州道街、胡家园街、新城镇、杨家泊镇等18个街镇建立了综合执法大队，由综合执法大队以街镇名义行使行政处罚权。在队伍配备上，把原先分散在各行政部门近1000名执法人员和辅助执法人员全部划转到街镇综合执法大队，并按照街镇常住人员万分之三至万分之五的比例，逐步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保综合执法有效开展。

新组建的街镇综合执法大队将相对集中行使行政处罚权，主要涉及城市管理、水务管理、卫生行政管理、劳动保障、环境保护、殡葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商务管理、文化、安全生产监督管理等13大类近300项。此外，滨海新区还建立了行政执法监督一体化平台，对执法主体执法办案进行全程监督。同时将街镇行政执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查等情况通过平台向社会公示，开通投诉举报渠道，接受全社会监督，促进行政执法行为更加规范高效。

“需要强调的是，本次改革并未把所有行政执法权全部赋予街镇，街镇执法主要对象是那些容易发现，处置简单易行的违法行为，没有甄别，授权过多，反倒会产生新的问题。”天津市政府法制办执法监督处处长傅金超说。

“此次滨海新区充分发挥国家综合配套改革试验区先行先试优势，全面推进综合执法体制机制改革。”关于此次改革的亮点，杨焕香介绍说，我们坚持三大创新。一是瞄准改革方向，在体制上创新。滨海新区坚持队伍下沉、监管上移、权责统一，整合执法主体、减少执法层级、缩短执法半径，推进街镇相对集中处罚权。同时厘清各类执法主体权力清单，并不断加强行政部门专业执法力量和功能区综合执法工作。二是立足提升效能，在机制上创新。依托滨海新区城市管理信息化系统，创新建立集执法与监督于一体的行政执法监督平台，对执法办案进行全程监督，规范执法行为，提升执法效能。三是着眼长远发展，在管理上创新。结合新区改革实际，建立和完善相关配套措施，推行执法管理标准化、完善执法保障机制、实施疏管结合新举措，实现管理标准化、保障系统化、疏管有机化，形成相互支撑、协同推进的整体合力。