围绕着南海岛屿的主权争议，一直以来都是东亚区域安全与合作的难言之痛。不仅是中国和部分东南亚国家之间，即便是东盟国家内部，例如菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚和文莱之间也存在南海岛屿的主权争议。解决这些争议，不仅需要靠外交智慧和政治勇气，更重要的是，中国与东盟国家之间日渐紧密的政治、经济和社会关系，将为解决这些海洋领土和权益争议，提供最可靠的保障。然而，随着2011年11月美国奥巴马政府宣布“亚太再平衡战略”以来，地缘政治和地缘战略的阴影始终笼罩着南海问题。美国基于自身在亚太地区的霸权利益，让个别乘机闹事、拉大旗做虎皮的国家强行出头，既在军事上充当所谓“保护者”，又在外交上做“搅局者”。其结果，既不利于南海领土争议的解决，又在人为地助推南海地区的紧张局势。

最近，有两个事件正在预示着美国南海政策有可能出现重大转向。首先是2014年1月30日，美国国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文（Evan Medeiros）在接受日本时事通讯社采访，提及中国可能在南海设置防空识别区问题时突然发飙，指责中国如果在南海设立防空识别区将是一个“危险的挑衅行动”，很可能将“逼迫”美国改变在南海地区的军事态势。鉴于麦艾文的身份，由国安会高官出面在南海问题上“恫吓”中国还是很少有的事。随后是2014年2月5日，美国国务院东亚事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔（Daniel Russell）在国会听证会上强硬表示，中国应该就南海“九段线”做出“澄清”，指责中国一直运用历史权利为证据要求南海岛屿与相关海域享有主权的声索行动，“违背”了国际法惯例。拉塞尔甚至狂妄地表示，没有一个国家可以基于历史权利提出领土主权要求，在海洋岛屿主权权利的相互关系上也没有哪个国家可以绕开沿岸国的事实来提出主权主张。拉塞尔将中国历来所坚持的南海主权要求视为“既没有当代国际法根据，又成为了南海局势不稳定的根源”。拉塞尔的这个讲话，是美国政府第一次要求中国澄清“九段线”的权利声索含义，也是第一次美国政府高官直接出面表态，否认中国基于历史权利而对“九段线”之内的岛屿与相关海域拥有主权。

在麦艾文和拉塞尔的讲话相继出台的同时，美国国防部和太平洋司令部的官员也纷纷出面喊话，声言菲律宾作为美国的军事盟友，如果在南海岛屿主权冲突中遭到来自中国的攻击，美国不会“置之不理”。美国太平洋舰队司令哈利·哈里斯（Harry Harris）甚至污蔑中国通过设立防空识别区等做法，正在“试图改变地区现状”。美国这种“以老大自居”、自以为是地想要通过打压中国来为菲律宾等南海主权争议国撑腰的做法，不仅人为地扩大了南海问题上的紧张气氛，也让地区和世界担心中美是否会在南海问题上发生直接军事冲突。

美国既不是南海主权争议的当事国，更不是1982年《联合国海洋法公约》的签署国。连《联合国海洋法公约》都拒绝加入的美国，历来在海洋安全和海洋划界等问题上将自己的国内法视为优越于国际法。从上世纪90年代末以来，出于对中国崛起的战略戒心，美国加强了对中国沿海的空中和海上“抵近侦查”行动，成为了东亚海上安全主要的不稳定因素之一。《联合国海洋法公约》明确规定，对于沿岸国专属经济区其他国家的船只和飞机有无害通行的权利。但美国的情报船和侦察机经常有恃无恐地深入中国的专属经济区，大肆对中国的军事目标和海空军行动进行抵近侦查。说到底，美国不仅是在战略上对中国十分不信任，同时，也是担心中国崛起将要“威胁”到美国霸主地位而努力采取的对华制衡措施。

今天，南海主权争议正是因为美国基于霸权利益的政治和外交干涉，正在变成东亚区域安全脆弱的根源。虽然美国在嘴上口口声声地说是为了维护南海的“航行自由”，但内心的真实想法是忌惮中国海军力量的崛起，一旦中国合法合理地拥有南海诸岛，有可能导致中国战略力量的南进，从而终结自二战结束以来，美国在西太平洋已经独享惯了的天空和海洋的霸主地位。这是美国近段时间以来，迫不及待地在南海岛屿主权争议问题上从“幕后”跳到“前台”的根本原因。

冷战结束后，美国在亚太地区收缩军事存在。最有代表性的军事举措就是1992年相继关闭了美国在菲律宾苏比克湾和克拉克的海空军基地。这两个军事基地在越南战争时期曾经是美国军事干涉东南亚事务的重要军事枢纽，也是二战结束以后美国在南海地区保持前沿军事存在的战略抓手。冷战结束后，随着苏联的解体，俄罗斯从越南金兰湾撤军，以及东盟作为一个成功的次区域组织在维护东南亚国家间合作进程上扮演的积极作用，美国认为南海已经不再是亚太地缘战略争夺的热点地区。很长时间内，美国在中国、中国台湾地区和部分东盟国家在南海主权争议问题上采取了“不介入、不干预”的政策。这是因为美国对中国海军和空军的军力评估上，自信地认为中国军队还不具有走出近海的能力。

但中国军事力量的现代化进程，已经让美国感受到了“中国速度”。2008年的美国年度中国军力报告，就开始强调中国正在努力追求有限度的“对外军事力量投送能力”。2010年美国首次提出中国军事力量发展是为了追求“AD/A2”的军事目标，就是“区域拒止”和“区域反介入”能力。美国对中国的战略戒备和限制开始明显上升。2011年奥巴马政府宣布的“亚太再平衡”战略，说到底，就是要确保美国在亚太地区的主导地位不因为中国的崛起而受到挑战，也不因为中国崛起而引发的亚太地区权力变更的趋势，让美国的竞争力和领袖地位遭到削弱和打击。

中国政府所秉持的“九段线”是中国在南海的传统权利线的主张，可以追溯到1947年的南京政府。1982年联合国通过的《联合国海洋法公约》虽然对世界各国的海洋权益进行了系统的法律解释和法律规范，确立了一整套行之有效的国际海洋法律规则体系，但并不否认和抹杀基于历史权利的海洋领土主权要求。《联合国海洋法公约》第45条强调在划分专属经济区时，需要考虑到沿岸国基于历史而享有的海洋领土和海域权益。从上世纪90年代初以来，中国政府为了缓和南海各方之间的主权争议，主动提出了“主权在我、搁置争议、共同开发”的务实主张。在对待相关国家的领土争议问题上，历来强调共同尊重历史的前提下合理、和平地解决争端。2002年中国和东盟国家签署的《南海各方行为宣言》强调南海主权争议应该通过对话和协商的方法来解决。2013年7月，中国外长王毅代表中国政府宣布，和东盟共同启动具有法律约束力、细化各国南海行动规则的“南海行为准则”谈判。2013年10月，中国国家主席习近平在中国周边外交工作会议的讲话，明确提出通过适用“亲、诚、惠、容”的原则，处理和加强包括和东盟国家在内的周边国家关系。这是中国一贯坚持的“睦邻、富邻、善邻”政策新发展。

然而，在美国的怂恿和支持下，极少数东盟国家自以为有美国做靠山，可以有恃无恐，近年来在南海主权争议问题上屡屡采取挑衅行动。2012年4月，菲律宾不仅公然用军舰查扣中国渔船，还在2013年1月违背《南海各方行为宣言》的基本精神，单方面地以所谓中国南海“九段线”不合法为由，要求联合国海洋法仲裁委员会对中国的南海权利主张进行国际司法管辖。在美、日等国的支持下，菲律宾阿基诺政府近段时间屡屡口出恶语，对中国进行有失国际外交礼仪的无端攻击。2014年2月19日，菲律宾武装力量司令巴蒂斯塔（Emmanuel Bautista）在接受美联社采访时，口出狂言，声称中国在南海的主权和权利主张是“废话”。菲律宾政府这种因为有美国撑腰，而既目中无人,又对中国进行语言和行动挑衅的做法，只会人为加剧南海主权问题的对立、人为升高南海紧张态势。

美国近来在南海问题上几度“变招”，是想要通过所谓强化美国的军事和战略力量优势来威慑中国。但其结果，只能是让南海在本来有限的主权争议之外，又重新蒙上了大国战略竞争的阴影。美国不讲历史事实，一味在南海问题上“拉偏架”，因为对自己霸权地位有可能动摇的战略焦虑，就罔顾南海“九段线”形成和产生的基本历史事实。这种既没有风度又目光短浅的做法，是到该收敛的时候了。

朱锋

中国南海协同创新研究中心执行主任（南京大学）

北京大学国际关系学院教授