2013年11月22日，山东省青岛市中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸事故（以下简称“11·22”事故），这起被称为中国油气管道史上最惨烈的事故，共造成62人遇难，136人受伤。在“11·22”事故发生一个月之后，泄漏原油海滩污染开始显现，居民养殖的蛤蜊、螃蟹和鱼虾受污染海水影响开始大量死亡，海滩石头和沙滩上残存的原油在短时间内难以自然净化。

通过调查，此次事故被国家安监总局定性为重大责任事故，国务院事故调查组组长、国家安全监管总局局长杨栋梁指出了这次事故存在的几个突出问题：输油管道与城市排水管网规划布置不合理；安全生产责任不落实，对输油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的应急处置不当，未按规定采取设置警戒区、封闭道路、通知疏散人员等预防性措施。

近年来，随着城镇化进程的推进、城市建设事业的发展，地下管线种类和数量迅速增加，由于部分城市地下管网规划建设滞后、年久失修、外部施工等，导致管线事故也迅速增加。根据中国城市规划协会地下管线专业委员会对2009年—2013年中国地下管线事故做的统计显示，2009年—2013年中国直接因地下管线事故而产生死伤的事故共27起，死亡人数达117人。“11·22”事故的发生，再次引起了公众对城市地下管线安全问题的关注。

地下管线情况不清

一般来说，城市的地下管线可以分为两大类：一是长输管线，主要承担省际、城市之间的能源、信息、资源等输送功能；二是常说的城市地下管线，主要承担城市的能源、资源、信息沟通等保障，以及排涝、排污等功能。

那么中国的地下管线情况如何呢？

中国城市规划协会地下管线专业委员会专家委员会副主任、天津市勘察院副总工程师江贻芳在2012年所做的国内地下管线的调查课题或许能给我们答案。

江贻芳的调研显示，2000年－2011年间，中国共有253个城市开展过城市地下管线普查工作，尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。调研还发现，中国拥有城建档案管理机构的城市并不多，而按照《城市地下管线工程档案管理办法》的规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管线。“拥有城建档案管理机构的城市首先是做过地线管线普查的，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构。”江贻芳说。

为此，中国住房城乡建设部在2012年时提出要加强城市地下管线综合管理，要求各地开展城市地下管线普查。

“但是到目前为止，地下管线情况不清的现状在中国还是普遍存在的。”在江贻芳看来，造成今天这种局面，既有历史原因也有体制原因，城市缺少准确、完整的地下管线信息，业绩考核主要基于经济考核，使得国家对地下管线规划重视程度不够，无规划、规划缺乏可执行性、规划监督缺失在城市里普遍存在。

“家中有粮心中不慌”，如果我们连家中有没有粮、有多少粮、分别放在哪儿，都不甚明了，出了事怎么可能不慌?

中国城市规划设计研究院高级工程师谢映霞认为，地下管线情况不清是造成危害的最重要原因。她建议，应该把所有地下管线情况摸清，并且动态地管理起来，不断更新地下管线资料，让地下“看不见”的东西变成看得见。同时，地下管线的规划要合理，实施过程中要做好监督管理工作，平时的维护管理环节更不能少。

有不少专家建议，可大力推荐“地下城市管道综合廊道”模式，即在城市地下拥有一个专属的隧道空间，集市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，从根本上保障地下管线建设和使用的安全。

谁都在管，谁都不管

其实，对于城市地下管线问题，很多年前业界就讨论过多次。由于城市地下管线新建、扩建和维修，道路经常被开膛破肚，这一现状被业界比喻为“马路拉链”。

专家指出，这种现象的频繁出现，是因为“政府缺少统一的监管协调部门，城市地下管线各自建设和管理。”因此，不少专家曾建议专门成立一个管理地下管线的机构。

在中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠看来，“谁都在管，谁都不管是目前城市地下管线管理的现状。”管线的规划归规划局管，建设开工归建设局管，建设中挖掘城市道路的行政许可由市政部门管，管线的工程档案则归城建档案管理部门管。

记者在采访中了解到，目前城市地下管线的产权主体涉及几十家单位，例如自来水公司、排水公司、燃气公司、热力公司、电信公司、电力公司、政府、部队和各工矿企业等，管线的建设、维护管理均由各单位自行负责。除各自为政造成的巨大资源浪费外，城市地下管线信息不详、道路无人统管，也是造成管线维护和管理毫无章法的原因。

多头管理之外，各类管线的标准规范亦互相打架。刘会忠介绍，有些城市，其城市道路规划建设的宽度可能小于各类管线统一建设所需要的距离，如果安排所有的管线建设，必然的结果是各类管线之间的安全距离违反各自的标准规范，“这种情况在原有城市道路改造中各类地下管线入地时表现得十分突出。”

现行的地下管线管理体制，使得部门之间的扯皮、推诿之事难以避免。“一旦出现突发事件，那么，相互扯皮的局面则会制约事故应急处置的速度和效率。”专家认为，要改变地下管线各自为政的现状，必须明确执法主体，依法进行管理，建立统一的协调机构统一规划、建设是目前的当务之急。

除此之外，规划界对加强地下管线立法、建立地下管线综合管理机构、建立地下管线综合信息管理系统、实现信息共享等亦呼吁多年，但效果并不明显。