随着中国经济的不断发展以及世界经济形势的不断变化，2011年中国吸引外商直接投资的政策也发生了一系列变化，其中最为重要的是国家对《外商投资产业指导目录》（以下简称《目录》）做了新的修订。中国目前已成为全球第二大引资国，新《目录》紧紧围绕加快经济发展方式转变这一主线，统筹国内发展和对外开放，重点强调优化外资结构，推动科技创新、产业升级，对中国实施“十二五”规划，提高利用外资水平，调整优化经济结构，在更高层次、更大范围参与国际合作和竞争将发挥积极的促进作用。
2011年《外商投资产业指导目录》概况
2011年12月24日，国家发展和改革委员会、商务部公布了《外商投资产业指导目录（2011年修订）》，并于2012年1月31日开始实行，2007年发布的《外商投资产业指导目录(2007年修订)》同时停止执行。新《目录》是根据《指导外商投资方向规定》（国务院令第346号），指导核准外商投资项目和外商投资企业的适用有关政策的依据。新《目录》总条目473条，分为鼓励类、限制类和禁止类三项，未列入的条目默认为允许类，其中鼓励类354条、限制类80条、禁止类39条。
2011年，中国推进外商投资管理体制改革，大幅下放了外商投资项目管理权限。新《目录》中总投资3亿美元以下的鼓励类、允许类项目，除《政府核准的投资项目目录》规定需由国务院有关部门核准之外，将由地方政府有关部门核准。此外，外商投资鼓励类项目可以享受相应的优惠政策，其中西部地区鼓励类项目减税按15%的税率征收企业所得税。
2011年《外商投资产业指导目录》的主要特点
第一，贯彻落实“十二五”规划《纲要》。国家有关部门紧紧围绕加快经济发展方式转变这一主线，按照《纲要》提出的政策导向、重点任务和重大举措开展《目录》修订工作。更加注重提高利用外资水平，鼓励引进先进技术和高素质人才。
第二，严格履行入世承诺。坚持对外开放基本国策，遵循WTO规则，凡是入世承诺开放的行业和领域，新《目录》不新设投资限制。在此基础上，实行更加积极主动的开放战略。
第三，加强与国内政策法规衔接。将2007年版《目录》实施以来国家出台的法律法规和政策中有关外商投资的内容列入新《目录》，形成统一、规范、透明的外商投资准入指导，提高投资自由化、便利化。
第四，促进产业结构优化升级。引导外资更多投向现代农业、高新技术、先进制造、新能源、现代服务业等领域，发展现代产业体系。通过服务业扩大开放，增强三次产业的协调性。鼓励跨国公司增加在华研发投入，设立研发中心，与内资企业开展研发合作，促进利用外资与增强我国自主创新能力相结合。着力推进节能减排，严格限制或禁止“两高一资”类外商投资项目。
2011年《外商投资产业指导目录》解读
中国对外开放正面临新形势、新要求。在利用外资方面，外商投资规模不断扩大，2011年中国实际利用外商直接投资1160亿美元，继续位居世界第二位。但应该指出，中国利用外资也存在诸多挑战。从国内看，生产要素成本快速上升，资源环境约束加剧，产业转型升级任务紧迫。从外部开，国际金融危机引发全球经济结构深刻调整，各国围绕资金、技术、人才的竞争更加激烈。因此，新《目录》在进行调整时增加了鼓励类条目，同时限制类和禁止类条目有所减少，这对中国未来进一步吸引高水平外商直接投资，促进国内产业结构升级都有积极的影响。
新《目录》的修订将扩大对外开放，促进制造业改造提升
新《目录》紧紧围绕加快经济发展方式转变这一主线，统筹国内发展和对外开放，重点强调优化外资结构，推动科技创新、产业升级。
为营造良好的投资环境，新《目录》增加了鼓励类条目，减少了限制类和禁止类条目。同时，取消部分领域对外资的股比限制，有股比要求的条目比原目录减少11条，这对鼓励外资以控股、收购方式进入中国市场有积极的促进作用。同时，新《目录》将高端制造业作为鼓励外商投资的重点领域，促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备，改造和提升传统产业。如在纺织业领域，新《目录》提出了“多功能化的产业用纺织品生产”和“采用先进节能减排技术和装备的高档织物面料的织染及后整理加工”的要求，这对纺织业的产业提升指明了方向。
新《目录》在鼓励类中还增加了化工、机械制造等领域新产品、新技术条目。同时，鼓励外商投资循环经济，鼓励类增加了废旧电器电子产品、机电设备、电池回收处理条目。考虑汽车产业健康发展的要求，新《目录》将汽车整车制造条目从鼓励类中删除，同时增加汽车动力电池专用生产设备的设计与制造以及新能源汽车关键零部件制造：能量型动力电池（能量密度≥110Wh/kg，循环寿命≥2000 次，外资比例不超过50%)，电池正极材料（比容量≥150mAh/g，循环寿命2000 次不低于初始放电容量的80%），电池隔膜（厚度15-40μm，孔隙率40%-60%）；电池管理系统，电机管理系统，电动汽车电控集成；电动汽车驱动电机（峰值功率密度≥2.5kW/kg，高效区：65%工作区效率≥80%），车用DC/DC（输入电压100V-400V）等条目。另外，为抑制部分行业产能过剩和盲目重复建设，新目录将多晶硅、煤化工等条目从鼓励类删除。这些都对我国进一步扩大对外开放，优化国内引资环境，促进我国产业结构升级有积极的影响。
推动节能环保产业发展，构建资源节约环境友好型社会
节能环保领域的修订是本次《目录》的又一亮点。新《目录》增加建筑垃圾再生利用、废旧机电产品再制造设备制造、大气污染防治设备制造：耐高温及耐腐蚀滤料、低燃烧装置、烟气脱氮催化剂及脱氮成套装置、工业有机废气净化设备、柴油车排气净化装置、含重金属废气处理装置、环保检测仪器的新技术设备制造：空气质量检测、水质检测、烟气在线检测仪器的新技术设备，应急处理所需仪器和成套系统发展新型微分光学多组分析系统，自校准、组合式、低漂移、联网遥测、遥控仪器及系统等条目。将废物利用、污水处理、环保仪器制造等产业的条目增加为鼓励类，同时将资源占用大、环境污染严重、采用落后工艺的无机盐生产以及采用落后工艺、含有有害物质、规模以下颜料和涂料生产等条目变为限制类，这对限制“两高一资”类外商直接投资进入我国市场、吸引高质量外资进入我国节能环保领域，促进我国建设资源节约、环境友好型社会有积极的影响。
培育战略性新兴产业，促进服务业发展
根据新《目录》的要求，中国将鼓励外商投资节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，提升中国承接国际产业转移的层次和水平，培育国际合作和竞争新优势。新目录在节能环保等七大战略性新兴产业，取消了新能源发电设备条目的持股比例要求，显示了我国推动产业转型，拉动内需的决心。
为推动产业结构调整，新《目录》鼓励外商投资现代服务业，支持面向民生的服务业扩大利用外资，推进服务业开放进程，增加了9项服务业鼓励类条目，包括以承接服务外包方式从事的服务、创业投资企业、知识产权服务、海上石油污染清理技术服务、职业技能培训、家庭服务业等，服务业条目在鼓励类中的比重进一步增加。同时，将外商投资医疗机构、金融租赁公司等从限制类调整为允许类。
此次高端制造业、战略性新兴产业、服务业分别列入鼓励类外商投资的产业目录，而传统行业中的煤化工、多晶硅和汽车整车制造被从鼓励名录中删除。可以看出，中国在淘汰落后以及过剩产能方面将加大力度，而在如新兴产业和高端制造业领域，我国缺少技术以及资金方面的优势，未来也将成为技术、资本市场关注的热点。
差别化产业导向，促进区域协调发展
为推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起，新《目录》将继续实行差别化的产业导向政策。
此次修订中删除的部分鼓励类条目，将根据促进中西部地区承接产业转移、发展中西部地区特色优势产业等原则，在修订《中西部地区外商投资优势产业目录》时予以考虑。
新《目录》的变化体现了“十二五”规划中“调结构、促升级、趋平衡”的发展思路，同时希望在一些传统领域如医疗、金融部门，进一步引入竞争来提高效率。新《目录》符合现今中国经济发展迫切需要，即要促进产业升级，必须调整结构，外资引入必须具有更高的技术含量，并给予外资在企业中更多的发言权，外资才有动力进入这些行业。这显示出外资政策重点不再是看重数量，而是更加重视质量，以增量调整存量，以质量推进数量，进一步提高利用外资的绩效。在这个过程中，外资的主要作用将不再局限于推动中国经济发展，而是转变为配合我国技术升级与产业结构调整。未来，新兴产业、现代服务业、高端制造业将成为中国吸收外资新的增长点，这也是如何在新一轮招商选资中实施转型升级的关键所在。
（郑伟 对外经贸大学国际经济研究院 博士）
（刘洋 河北大学经济学院 副教授；对外经贸大学国际经济研究 博士）
