FU MENGZI*

LE 9 mars 2011, avant la tenue du troisième DSÉ Chine–É.-U., le président Barack Obama a choisi son secrétaire au Commerce, Gary Locke, un Américain d’origine chinoise, pour le poste d’ambassadeur des É.-U. en Chine. Cette nomination n’a pas manqué d’attirer l’attention des différents milieux de la société qui considèrent cette décision comme le symbole de la grande importance que l’administration Obama accorde aux relations économiques et commerciales entre la Chine et les É.-U. Selon Douglas Paal, vice-président pour les études du Carnegie Endowment for International Peace, le choix de Gary Locke, un membre du Cabinet, témoigne aussi de l’importance de la Chine dans l’espace stratégique des É.-U.

L’origine du dialogue

Dans le cadre de leurs relations bilatérales, la Chine et les É.-U. ont créé près de 70 mécanismes de dialogue de haut niveau couvrant de très nombreux sujets. Tous deux sont de grands pays ayant une influence importante dans le monde, et l’idée d’un dialogue bilatéral de portée stratégique avait été évoquée pour la première fois, en novembre 2004, par le président Hu Jintao au président George W. Bush, lors du Sommet de l’APEC qui s’était tenu au Chili. Cette suggestion avait été bien accueillie. Le premier Dialogue stratégique Chine–É.-U. a donc eu lieu les 1er et 2 août 2005, et il était axé sur la sécurité. Puis, à Beijing en septembre 2006, Henry Paulson, alors secrétaire au Trésor, et Wu Yi, alors vice-première ministre du Conseil des Affaires d’État, en ont amorcé un autre, le Dialogue stratégique économique Chine–É.-U., qui portait notamment sur l’aspect économique. Sous l’administration Bush, le Dialogue stratégique Chine–É.-U. et le Dialogue stratégique économique Chine–É.-U. étaient deux mécanismes distincts, et ils se sont tenus respectivement à six et cinq reprises.

Pour les É.-U., un dialogue stratégique est normalement une affaire entre pays alliés, mais comme la Chine et les É.-U. ne l’étaient pas, le dialogue devait être appelé « dialogue global » ou « dialogue de haut niveau ». Pour sa part, la partie chinoise estimait que pour être qualifié de « dialogue stratégique », il devait présenter deux particularités importantes :

– premièrement, il doit se positionner au-dessus des sujets de la réalité courante, spécialisés et très fonctionnels et aborder plutôt des questions majeures et générales de préoccupation commune. Un dialogue stratégique doit aussi traiter de questions concrètes, mais au lieu de discuter les sujets isolément et d’un point de vue strictement professionnel, il examine avec discernement la situation d’ensemble et les corrélations entre de nombreuses questions; il le fait en adoptant une vision et une mise en contexte larges. Tout comme l’indiquent certains spécialistes, le dialogue stratégique est indissociable des questions concrètes, mais il étudie la coopération dans une perspective à long terme et la résolution des problèmes à partir de questions concrètes, tout en n’ayant pas absolument l’objectif de les résoudre;

– deuxièmement, le dialogue se tient à un niveau relativement élevé. Les fonctionnaires participant au dialogue occupent une place à l’avenant dans le système décisionnel de leur pays, et ils doivent posséder une grande capacité de réflexion et des vues stratégiques. Le 2 août 2004, au cours d’une conférence de presse, Robert Zoellick, alors représentant américain au Commerce, a exprimé que l’objet des discussions qu’il avait avec la Commission nationale du développement et de la réforme (Chine) sur les questions économiques consistait à tenter d’évaluer les relations économiques bilatérales en les plaçant dans un cadre stratégique et de s’arrêter plus particulièrement sur certaines questions. Le caractère stratégique du dialogue Chine–É.-U. était tout à fait reconnu à l’époque de l’administration Bush.

Depuis qu’Obama est arrivé au pouvoir, conformément au consensus auquel étaient parvenus les chefs d’État des deux pays lors du Sommet du G20 à Londres, les deux mécanismes – le Dialogue stratégique Chine–É.-U. et le Dialogue stratégique économique Chine–É.-U. – ont été fusionnés pour former le DSÉ Chine–É.-U. Bien que les questions de sécurité et d’économie y soient traitées séparément, on peut dire que les deux constituent des aspects distincts d’un ensemble. Pour ce qui est du niveau du dialogue, avec la fusion, il a été élevé d’un cran : d’abord présidé par des gens des échelons de vice-ministre des Affaires étrangères et de ministre des Affaires étrangères, par la suite, il l’a été conjointement par le vice-premier ministre Wang Qishan et le conseiller d’État Dai Bingguo, ainsi que par la secrétaire d’État Hillary Clinton et le secrétaire au Trésor Timothy Geithner. L’élévation du niveau du dialogue a permis de favoriser le mécanisme de dialogue Chine–É.-U. et illustre l’importance des relations entre ces deux pays, devenant ainsi une voie importante à la promotion de ces relations. Les premier et second DSÉ Chine–É.-U. se sont respectivement déroulés en 2009, à Washington, et en 2010, à Beijing. À l’issue du second DSÉ, les deux pays ont donné suite à 26 propositions. Parmi les engagements qui ont été pris, mentionnons la promesse des É.-U. de reconnaître rapidement le statut d’économie de marché pour la Chine par l’intermédiaire des négociations de la China-US Joint Commission on Commerce and Trade (Commission intergouvernementale du commerce Chine–É.-U.). Le DSÉ Chine–É.-U. exerce donc une influence de plus en plus grande pour faire progresser les relations entre les deux pays.

Une attention planétaire

Grâce à sa grande envergure, à son niveau très élevé et à son large éventail de sujets abordés, le DSÉ Chine–É.-U. permet de regrouper les fonctions administratives des deux pays et de coordonner les efforts. Auparavant, la délégation chinoise pouvait compter jusqu’à 150 membres, alors que les deux parties dénombraient au moins 50 fonctionnaires d’échelon ministériel ou supérieur. Plus encore, le chef d’État du pays d’accueil présidait la cérémonie d’ouverture. Les sujets abordés peuvent être bilatéraux ou multilatéraux, habituels ou nouveaux, et grâce à la fusion des deux dialogues précédents, le DSÉ Chine–É.-U. peut mieux coordonner les différents intervenants, étant donné le caractère intersectoriel de certains sujets. Par exemple, la lutte contre le terrorisme relève de la sécurité, mais comme la question d’une action concertée pour couper le financement des terroristes est au programme, la coordination entre les services financiers des deux pays semble alors indispensable.

Pour l’heure, la portée du DSÉ annuel est donc significative puisqu’il se déroule au moment d’un nouveau départ historique.

Premièrement, depuis que le président Obama est arrivé au pouvoir, les relations Chine–É.-U. ont connu un bon début, mais elles ont par la suite été perturbées par une cascade d’événements, entre autres : la vente d’armes à Taiwan par les É.-U., l’audience qu’Obama a accordée au dalaï-lama et le départ de Google du marché de la partie continentale de la Chine. La confiance mutuelle était alors grandement affaiblie. En janvier dernier, le président Hu Jintao a effectué une visite aux É.-U., permettant ainsi aux relations bilatérales de revenir sur la bonne voie et de donner le ton aux relations bilatérales pour le futur. Dans le grand cadre visant à promouvoir des relations bilatérales positives, complètes et de coopération, les deux pays ont publié une déclaration commune; ils y ont affirmé vouloir bâtir un partenariat basé sur le respect mutuel, les avantages réciproques et une coopération gagnant-gagnant. Le DSÉ Chine–É.-U. est inévitablement investi de la tâche de concrétiser cette promesse.

Deuxièmement, l’économie mondiale doit encore présenter des signes de stabilisation, les séquelles de la crise financière restent à se dissiper et les politiques des différentes parties en réaction à la situation découlant de la crise financière sont mises en place progressivement. Dès le début de cette année, des transformations ont eu lieu au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Des pays comme la Tunisie et l’Égypte ont connu des renversements de régime, alors que la Libye est en pleine guerre civile. Ces changements soudains auront des impacts profonds, mais les retombées restent à observer. Concernant certains autres points chauds, la situation demeure toujours tendue, notamment dans la péninsule de Corée, et le dossier nucléaire iranien n’est toujours pas résolu... Des défis planétaires, entre autres le changement climatique et la hausse du prix de céréales, nécessitent également des réponses urgentes de la part de la communauté internationale. La Chine et les É.-U. sont deux grands pays ayant une influence mondiale, de sorte que leurs consultations dans le cadre du dialogue sur les moyens de réagir à une série de problèmes vont bien au-delà du cadre bilatéral.

Troisièmement, en Chine, les fruits de la réforme et de l’ouverture implantée depuis une trentaine d’années ont fait du pays la deuxième puissance économique mondiale, après les É.-U. Le fait que les autorités supérieures de la Chine et des É.-U. s’assoient ensemble attire certainement l’attention dans le monde. Toute politique et action, ou tout effort de consultation, lié à la conjoncture qui prévaut depuis la crise financière, ou même toute mesure de promotion d’une coopération mutuellement bénéfique, ainsi que toute réponse aux défis économiques et sécuritaires, laissent entrevoir l’émergence d’un G2 qui serait l’indicateur des centres d’intérêt communs à chacune des parties. Les résultats du DSÉ exerceront sans aucun doute une influence marquée sur l’orientation des politiques relatives à certains mécanismes, notamment le Sommet du G20 qui se tiendra à Paris.

Les attentes mutuelles

Le DSÉ Chine–É.-U. porte sur divers sujets, et son volet stratégique cherche à parvenir à une entente de principe sur les questions de cet ordre. Dans son volet économique, le DSÉ consiste à coordonner la promotion de la reprise de l’économie mondiale et l’équilibre de cette économie, de même que la réforme du système financier et monétaire international, tout en renforçant la coopération bilatérale dans de larges domaines comme les nouvelles sources d’énergie. Les points suivants méritent une grande attention :

La question du déséquilibre commercial. En 2010, la valeur totale des échanges commerciaux entre la Chine et les É.-U. était de plus de 385,2 milliards $US, alors que l’excédent de la balance commerciale de la Chine avec ce pays était de quelque 181,2 milliards $US. Rien que ces statistiques peuvent susciter le protectionnisme des É.-U. Pourtant, ce n’est pas la Chine qui a cherché à avoir un excédent commercial. D’ailleurs, la Chine n’est pas la seule à bénéficier de cet excédent considérable, car il a été redistribué dans le cadre régional en raison de la division sectorielle internationale et du principe de l’équilibre commercial. Selon un reportage publié le 25 janvier dernier sur le site du Washington Times, la valeur ajoutée d’un iPhone dont le montage final est effectué en Chine n’est que de quelques dollars, puisque ses principaux composants proviennent de fournisseurs du Japon, de la Corée du Sud, de Taiwan, des É.-U., et même de l’Allemagne et de la Suisse. L’appareil se vend 600 $US, mais le matériel et le montage représentent moins du tiers de ce montant. Dans la plupart des produits manufacturés actuellement, l’amont (R et D) et l’aval de la chaîne (distribution, vente au détail et service) constituent la plus grande partie de leur prix de vente. La Chine étant le lieu où s’effectue la dernière étape du montage, l’excédent de sa balance commerciale avec les É.-U. est transféré à ses autres partenaires commerciaux comme le Japon et la Corée du Sud. Étant donné que, pour les É.-U., la Chine est devenue le marché d’exportation ayant la croissance la plus rapide, ils doivent prendre des actions concrètes pour équilibrer leur commerce avec la Chine; en d’autres mots, en vue de créer un environnement sain pour l’élargissement du commerce bilatéral, ils doivent assouplir les restrictions sur leurs exportations techniques vers la Chine et lui reconnaître le statut d’économie de marché.

La question du taux de change du yuan. Pour les É.-U., la Chine a profité de la faible valeur du yuan pour obtenir une position commerciale dominante, entraînant ainsi le déséquilibre du commerce entre les deux pays. Par conséquent, aux É.-U., le Congrès, d’autres milieux politiques et des spécialistes ne manquent pas d’appeler à des pressions sur le gouvernement chinois pour accélérer la cadence de l’appréciation du yuan. Toutefois, cette question n’est pas à l’origine de l’affaiblissement de la compétitivité économique des É.-U., ni de la disparition de leurs perspectives d’emploi. Prenons comme exemple le changement du taux de change entre le dollar et le yen : pendant la décennie qui a suivi la forte réévaluation du yen contre le dollar, effectuée sous la pression en 1985, le Japon n’a pas pour autant réduit sensiblement son excédent commercial avec les É.-U. Bien que la quantité de certains produits d’exportation traditionnels du Japon vers les É.-U. ait plus ou moins diminué à cause du changement des conditions de la concurrence, leurs produits de technologie de pointe ont pu accroître leurs exportations vers les É.-U. De plus, le long marasme de l’économie japonaise durant le XXe siècle n’a pas non plus permis au Japon d’augmenter ses importations des É.-U. Conclusion : le déséquilibre commercial entre ces deux pays n’a pas connu de changements radicaux jusqu’à présent, mais ce fait est masqué par le déséquilibre du commerce plus important entre la Chine et les É.-U. La source du déséquilibre de l’économie mondiale tient aux facteurs suivants : le déséquilibre des politiques macroéconomiques des É.-U., leur déséquilibre entre l’épargne et la consommation, leur politique monétaire trop souple, ainsi que les fortes activités de spéculation et la faiblesse de la surveillance exercée sur leur secteur financier.

Quand un grand pays émerge, sa monnaie s’apprécie graduellement. Depuis 2005, l’ampleur de la revalorisation du yuan a dépassé 5 %; rien qu’en 2010, le taux de change du yuan contre le dollar a augmenté de 3,5 %. Dans ce contexte, on a lieu d’imaginer une éventuelle marge qui serait appropriée pour la réévaluation du yuan. Cependant, vu que le taux de change du yuan est un élément de la souveraineté monétaire nationale et que son appréciation exerce une forte pression sur les entreprises exportatrices chinoises, l’ampleur de l’appréciation doit se baser sur l’évaluation et le jugement que fait la Chine de la situation. La lourde pression des bénéfices nécessaires aux entreprises chinoises et la situation sérieuse de l’emploi constituent de fortes contraintes pour le gouvernement, et ces facteurs illustrent l’impossibilité pour le yuan de reproduire le phénomène de l’appréciation considérable du yen à l’époque. Toutefois, retourner à la sphère d’appréciation de 2005, et le faire dans de faibles proportions, par étapes et de manière contrôlée comme cela s’était fait, demeure une importante option de politique. Il est important pour la Chine de perfectionner la structure de ses industries d’exportation, mais il est aussi certain que l’appréciation du yuan n’est pas la seule voie permettant d’y parvenir. Élever le prix des produits en augmentant le coût des facteurs de production, par exemple le salaire, aidera non seulement à augmenter la demande des Chinois pour les produits importés, mais cela contribuera aussi à débarrasser le pays de ses installations de production vétustes et à réduire ses exportations peu rentables.

La coopération dans les nouvelles sources d’énergie. La hausse du prix mondial du pétrole et l’instabilité dans les zones productrices est une cause d’inquiétude des pays pour leur sécurité énergétique. Parallèlement, la pollution de l’environnement et le changement climatique donnent une importance grandissante à l’économie verte. La Chine et les É.-U., les deux plus importants consommateurs d’énergie, ont énormément d’intérêts communs. En 2009, lors de la visite du président Obama en Chine, les deux pays ont consenti à financer la mise au point de R et D conjointe dans les nouvelles énergies. L’essor fulgurant du marché chinois dans ce domaine offre de nouvelles occasions de coopération, mais celle-ci est encore confrontée à de nombreux obstacles. Devant le développement rapide de la capacité chinoise de fabrication à usage civil de produits liés au solaire et à l’éolien, les É.-U. craignent que la Chine n’accapare une grande partie du marché mondial des produits connexes. En 2010, les É.-U. ont imposé plusieurs mesures antidumping sur les produits chinois de nouvelles énergies. Trouver la manière de renforcer la confiance mutuelle pour développer la coopération technique nécessite de gros efforts.

Il se peut que le DSÉ Chine–É.-U. se concentre aussi sur la régulation de la concurrence pour éviter une situation de jeu à somme nulle à l’échelle mondiale et régionale. Reste toutefois à voir quels seront les résultats concrets de ce dialogue.

*FU MENGZI est assistant du directeur de l’Institut de recherche sur les relations internationales contemporaines de Chine.