Approfondir la réforme administrative

La nouvelle direction chinoise est déterminée à aller plus loin dans la réforme administrative pour faciliter et accompagner le développement économique et social. Cette réforme passe par la simplification des procédures et la décentralisation des pouvoirs, mais aussi par l'innovation et l'encadrement juridique.

WANG MANCHUAN*

Sur la base des décisions significatives qui ont été prises lors du XVIII^e Congrès du Parti communiste chinois (PCC) et de la 3^e session plénière du Comité central du PCC, la nouvelle direction, depuis son arrivée au pouvoir en 2013, prend appui sur les résultats obtenus au fil des ans dans la réforme pour continuer d'approfondir celle du système administratif. Elle a mis en avant une série de mesures importantes, spécifié clairement les relations entre le gouvernement et le marché, et souligné le rôle décisif du marché dans l'allocation des ressources. Il s'agit d'une avancée théorique sans précédent dans les relations entre le marché et le gouvernement, avancée qui pourra promouvoir le développement économique et social de la Chine.

Promouvoir la rationalisation et la délégation des compétences

Depuis mars 2013, la nouvelle direction chinoise fait de la réforme du système d'approbation administrative le tremplin pour la transformation des fonctions du gouvernement, pour la promotion systématique de la délégation des pouvoirs au marché, à la société et aux régions.

Tout d'abord, la réduction et la délégation des formalités administratives d'autorisation. À la date de septembre 2014, tous les ministères qui relèvent du Conseil des affaires d'État (le Cabinet chinois) ont supprimé ou délégué au total 632 formalités relatives notamment aux autorisations administratives, à l'évaluation des projets, aux prélèvements de frais administratifs ou encore aux conditions requises pour l'exercice d'une profession. Les autorités centrales ont aussi amendé la liste des investissements devant être approuvés par le gouvernement, notamment celle s'appliquant aux entreprises étrangères, accru le nombre des secteurs pouvant recevoir des investissements étrangers et assoupli les critères d'investissement. Certains transferts de paiements ont été réduits ou regroupés, et la portée de ceux à caractère ordinaire a été relevée, afin de déléguer aux autorités locales les transferts de paiements qui conviennent à la gestion locale.

Dans le même temps, la réforme du dispositif d'enregistrement des entreprises a assoupli les critères pour la création d'entreprises, supprimant les restrictions pesant sur le montant minimum du capital social. Le système d'enregistrement en versement réel du capital social sera transformé en un système d'enregistrement par souscription. Le mécanisme de contrôle annuel des entreprises sera remplacé par un rapport annuel rendu public. Les conditions d'inscription des lieux d'activité commerciale seront élargies. Plus d'une centaine de dispositions pour lesquelles il était initialement requis d'obtenir l'autorisation des services gouvernementaux avant l'inscription sur le registre du commerce ont été réaménagées : les entreprises pourront d'abord obtenir leur licence commerciale et ensuite demander l'approbation des services administratifs concernés, permettant ainsi de supprimer les obstacles pour l'accès au marché, tout en améliorant l'efficacité et l'équité dans l'allocation des ressources.

Par ailleurs, en ce qui concerne la réforme du mécanisme de gestion des organisations sociales, le système d'enregistrement à deux niveaux est supprimé pour l'établissement des associations et les groupements professionnels, ainsi que les organisations à caractère technique, caritatif ou encore de services aux communautés. Il ne sera plus nécessaire d'obtenir l'accord après vérification de l'établissement professionnel compétent. Une simple demande d'inscription conforme à la loi auprès des services de l'administration civile suffira.

Tout en simplifiant et en déléguant les pouvoirs, le gouvernement central veut promouvoir la transformation des fonctions des autorités locales. Ces dernières doivent d'un côté renforcer l'interface, afin de mieux assumer les pouvoirs qui leur ont été délégués par les départements relevant du Conseil des affaires d'État, et de l'autre, intensifier le réaménagement des dispositifs qui nécessitent une approbation préalable dans les services administratifs de même niveau, ainsi que supprimer et déléguer un certain nombre de dispositifs nécessitant une autorisation administrative.

Poursuivre méthodiquement la réforme des organismes gouvernementaux

En vertu du Plan sur la réforme des organismes du Conseil des affaires d'État et la transformation des fonctions promulgué par l'Assemblée populaire national de Chine en 2013, les départements relevant du Conseil des affaires d'État ont été réaménagés, leur nombre passant de 27 à 25.

Le ministère des Chemins de fer a été supprimé au profit de la Société générale des chemins de fer de Chine, afin de différencier l'administration publique de l'exploitation commerciale. Le ministère de la Santé et la Commission de la population et du planning familial ont fusionné pour établir la Commission nationale pour la santé et le planning familial. Le Bureau général de supervision et de gestion des produits alimentaires et pharmaceutiques a été créé. L'Administration nationale de la presse et de la publication et le Bureau général de la radiodiffusion, du cinéma et de la télévision ont fusionné pour former le Bureau général de la presse, de la publication et de la radiodiffusion. Ont aussi été établis le Bureau national d'océanographie et le Bureau national de l'énergie. Le transfert des rôles, des personnels et des installations d'une dizaine de départements s'est déjà effectué de manière ordonnée et stable. Pour les départements où il subsiste des cas de chevauchement d'attributions et des inconsistances en termes de responsabilités, une réorganisation est en cours pour faire en sorte que les relations soient harmonieuses. Citons pour exemple les inconsistances dans la distribution des responsabilités en matière d'harmonisation de la planification des investissements, de procédures d'évaluation dans le domaine de la sécurité alimentaire, du contrôle sanitaire aux frontières. Enfin, le ministère des Ressources terrestres assumera des responsabilités préalablement imparties à de nombreux ministères, lesquelles se concentraient sur l'enregistrement des biens immobiliers

Le gouvernement chinois a publié les Recommandations relatives à la transformation des fonctions des autorités locales et la réforme des organismes pour guider et promouvoir la réforme des organismes gouvernementaux au niveau local, encourager les autorités locales à se montrer réalistes, faciliter l'établissement d'organismes locaux et dans le même temps, réorganiser les agences et normaliser leur gestion, tout en améliorant l'allocation des ressources humaines dans les organismes gouvernementaux.

Innover dans les méthodes de gestion administrative

Devant la faiblesse de la reprise économique mondiale, l'économie chinoise a subi des pressions relativement sévères, mais le gouvernement n'a pas accru les déficits, n'a pas eu recours à la planche à billet, ne s'est pas appuyé sur des investissements de grande envergure pour stimuler la croissance, ni n'a dû mettre en place de grands projets pour garantir les emplois. C'est par une croissance stable qu'il a pu préserver l'emploi et contenir l'inflation dans les limites de l'acceptable. Tant que l'économie reste dans des zones appropriées, il sera possible de concentrer son énergie sur la conversion, l'ajustement structurel et le maintien de la continuité et de la stabilité de la politique macroéconomique. Dans le même temps, il faut donner une impulsion précise et procéder à des préréglages et à des ajustements à la fois opportuns et suffisants, pour augmenter la régulation macroéconomique en termes d'objectifs et de coordination.

Tout en déléguant les pouvoirs au marché, il est nécessaire de mettre l'accent sur le renforcement de leur supervision, de créer une base d'informations sur les entreprises pour instaurer la confiance et améliorer le système de gestion sur ce dernier point. Il faut aussi durcir la discipline sur les marchés désorganisés, protéger la propriété intellectuelle, généraliser la portée des sanctions à l'encontre des infracteurs aux règles de la concurrence, pour instaurer un environnement compétitif équilibré sur les marchés.

Il faut par ailleurs explorer la possibilité d'établir des mécanismes de listes négatives, comme dans la zone de libre-échange de Shanghai, qui gère les secteurs ouverts aux investissements étrangers par ce biais.

Réguler le fonctionnement des pouvoirs administratifs

Afin d'instaurer une administration intègre, conforme à l'État de droit, le gouvernement chinois a renforcé les normes relatives au fonctionnement des pouvoirs administratifs.

Il faut strictement contrôler les coûts administratifs. Dès le début, la nouvelle direction s'est publiquement engagée à ne pas construire de bâtiments administratifs durant son mandat et à ne pas accroître le nombre de fonctionnaires payés sur les deniers publics, tout comme le nombre de réceptions officielles, de véhicules de fonction ou de voyages à l'étranger. En novembre 2013, le gouvernement chinois a promulgué une Ordonnance sur l'application stricte de mesures d'économie et de lutte contre le gaspillage dans les organes du Parti et du gouvernement, qui instaure des règlements draconiens en matière de gestion des fonds budgétaires, des réceptions officielles, des véhicules de fonction, des réunions ou des bureaux administratifs notamment. En août 2014, la Chine a promulgué une nouvelle loi pour normaliser les recettes et les dépenses budgétaires.

Il faut accentuer l'ouverture de l'administration et accroître la transparence des affaires publiques. Toutes les administrations à tous niveaux et les départements doivent par exemple rendre leur budget public ; de même que de très nombreuses autorités locales doivent rendre publique la liste de leurs pouvoirs administratifs. Il faut encourager le public et les médias à renforcer la supervision du gouvernement, et à utiliser les technologies modernes d'information pour établir des canaux et des plates-formes de supervision du gouvernement par le public. Par exemple, afin de mieux faire avancer la mise en place de mesures gouvernementales cruciales, le Conseil des affaires d'État a mandaté en juin 2014 des organismes indépendants et spécialisés pour une évaluation tierce de l'application de mesures gouvernementales.

En octobre 2014, la 4^e session plénière du XVIII^e Comité central du PCC a publié la Décision du Comité central du PCC sur les questions importantes relatives à la promotion globale de la gouvernance du pays en vertu de la loi, dans laquelle est clairement stipulée la nécessité de placer les organisations gouvernementales, leurs fonctions, la limitation des pouvoirs, les procédures et la responsabilité sous un cadre juridique. La Décision détaille aussi clairement la direction à suivre pour établir un gouvernement en vertu de l'État de droit.

Stimuler la vitalité économique

Après plus d'une année, la réforme du système administratif chinois concerne de vastes domaines, et les efforts déployés vont crescendo, tout en collant au plus près au développement socio-économique. Ces avancées dans la mise en place de mesures dépassent les attentes de la société et les résultats obtenus sont évidents, encourageant fortement la vitalité des entreprises et de la société tout comme le développement socio-économique. En 2013, plus de 11 millions d'entreprises se sont inscrites au registre du commerce, une hausse de 20 % sur un an, le capital inscrit augmentant de près de 50 %. De mars à août 2014, le nombre des enregistrements au registre du commerce en Chine avait atteint 1,927 million, une hausse de 61 %, avec un total de 9 840 milliards de yuans en numéraire, une hausse de 79,16 %. Dans un contexte de ralentissement économique mondial persistant, le PIB chinois a pu maintenir une croissance de 7,7 %. Au cours des trois premiers trimestres de cette année, la croissance a été de 7,5 %. Il est évident que la réforme incessante du système administratif a joué un rôle important.

On peut prévoir que le gouvernement chinois va faire de la réforme de l'administration un élément essentiel de l'approfondissement global de la réforme. Et il continuera à s'y employer davantage encore pour stimuler un peu plus la vitalité des entreprises et de la société, ainsi que pour donner une impulsion au développement socio-économique et à la modernisation de la gouvernance du pays.

*WANG MANCHUAN est secrétaire général de la Société de recherche pour la réforme du système administratif de Chine et professeur à l'École nationale d'administration de Chine.

La Chine au présent