做强做大国家级经济技术开发区

中国开发区协会会长 刘培强

编者按：设立国家级经济技术开发区是中国改革开放事业的创举，是邓小平理论指导的实践。1984年党中央、国务院决定在中国设立经济技术开发区，短短的20年，在原先曾是莽原碱滩、沙丘荒地上，一座座初具规模的经济发达、市场繁荣、环境优越、生机勃勃的现代化工业园区拔地而起，成为中国推进工业化、现代化和建设小康社会的重要标志。

值此中国开发区成立20周年之际，为回顾历史，展望未来，对中国开发区20年的实践和经验进行客观总结，今日中国杂志社和中国开发区协会在本刊联合推出《中国开发区巡礼》栏目。是世界了解中国经济技术开发区的历史、发展和未来的重要窗口。

本期先行发表中国开发区协会会长刘培强的文章《做强做大国家级经济技术开发区》，以飨读者。

20年来，中国国家级开发区所取得的辉煌成就，不仅在国内产生了重大影响，在国际上也备受瞩目。许多发展中国家希望借鉴中国设立特殊经济区域发展经济的成功经验，建立工业园区。园区合作已经成为中国对外经济合作的新形式，在经济全球化发展的今天发挥着越来越重要的作用。

国家级经济技术开发区的发展历程

中国首批14个国家级开发区，于1984年到1986年经国务院批准后陆续设立。

1984年，邓小平亲临深圳视察，对兴办经济特区的决策给予充分肯定。

纵观国家级开发区20年发展实践可以划分为三个阶段：

第一阶段（1984——1991），经过艰难创业和摸索发展，完成了国家级开发区事业的启动。

这一阶段，开发区的发展条件很差，几乎是白手起家。发展基础薄弱，受制于传统观念，开发区多选址于远离母城的地方，连基本的生产条件都不具备，已有的产业基础也借不上力；开发投入不足，在国家百废待兴，资金需求压力极大和开发区自身尚无积累能力的双重约束下，建设资金缺口很大；而外资进入中国经过了一个由小到大，由低到高的试探和观望过程。

第二阶段（1992——1996），国家级开发区高速增长的“黄金时期”。

1992年，邓小平第二次南巡并发表重要谈话，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。借助这一发展机遇，国家级开发区实现了质的飞跃。

在这期间，国家级开发区的经济总量以超常规速度增长，引进外资不仅数量大幅度增加，项目的档次也有明显提升。首先是跨国公司开始取代了中小资本的主体地位，摩托罗拉、法国太平洋炼油、美国宝洁、三星等一大批投资上亿美元甚至上十亿美元的大项目和超大项目纷纷进入国家级开发区。其次是引进项目的技术含量和技术水平明显提升，在很多领域填补了国家空白，占据了国内同行业的技术制高点，直接推动了中国工业现代化的进程。国家级开发区由最初的14个陆续增加到了32个，主要分布在沿海对外开放地区。

第三阶段（1997年至今），为稳定发展时期。

在这一阶段，国家级开发区生存和发展的总体环境—政策环境、体制环境、产业环境、经济环境、社会环境都发生了重大变化，各方面、多层次对开发区提出了新的要求及开发区自身前进遇到的各种问题接踵而来，使得开发区形成于第一阶段，定型于第二阶段的发展模式和建区宗旨受到了严峻的挑战。国家级开发区在新世纪的“第二次创业”中，必须以更科学的发展观予以指导，进行更深层次的理性思考。

随着西部大开发战略的推进，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。使国家级开发区增加到49个；此外，苏州工业园、上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开发区等5个园区也是享受国家级开发区的政策的工业园区，也成为了国家级开发区的成员。

国家级经济技术开发区的经济发展成就

吴仪副总理参观开发区20周年成就图片展。

20年来，国家级开发区“以发展工业为主，以利用外资为主，以出口创汇为主，致力于发展高新技术产业”为宗旨，积极引进国外的资金、技术、管理经验，在经济发展、产业培育、科技进步、土地开发、城市建设、增加出口、容纳就业等等诸多方面都取得了显著成绩，成为中国经济最有活力、最具潜力的经济增长点。

2003年，49个国家级开发区和5个享受开发区政策的园区，总共完成GDP4985.01亿元，占到了全国GDP总量中的4.41％。从绝对值看，各开发区起步时间不同，规模有所不同，但从占所在城市比重的角度看，每一个开发区均在母城的总体发展中发挥着重要作用，其中经济体量最大的开发区占到了所在城市的18.65％。

2003年国家级开发区总体的GDP增长率为34.56％，远高于全国的9.1％的平均水平；当年国家级开发区拉动中国GDP增长1.24个百分点。开发区的高速增长有力地拉动了所在城市的经济发展。

国家级开发区对国家和区域经济发展的促进作用不仅体现在指标上，同时体现在对中央财政和地方财政的贡献上。2003年，开发区共完成税收756.64亿元，占全国的3.57％。

2003年，国家级开发区总共实现工业总产值12957.1亿元，工业增加值3602.1亿元；占同期全国相应指标的9.20％和6.62％。其中，天津经济技术开发区工业总产值达1251.4亿元，工业增加值达351.2亿元，分别占到了所在城市的28.63％和31.83％。

国家级开发区高新技术产业的发展尤为迅猛，2003年总共实现工业产值5402亿元，工业增加值1322亿元（不完全统计），比上一年度分别增长了37.13％和33.7％；占开发区工业产值和工业增加值总量的比重达到了41.69％和36.7％。

国家级开发区的科技创新成果丰硕，截至2003年底，开发区共引进高新技术项目超过4000个；财政投入科技创新扶持资金57.86亿元，引进和建设研发中心653个；完成科技研发成果8630项，其中产业化6130项。

开发区的产业特色鲜明，主导产业多集中于电子信息、交通运输设备制造、电气机械及器材、生物医药、化学原料及制品和食品饮料等行业。

2003年，国家级开发区合同外资总额达到202.71亿美元，同比增长27.31%，实际利用外资103.29亿美元，同比增长35.92%，比全国平均增幅高出34.48％；这两项指标占全国的比例分别为17.20%和18.51％。国家级开发区已经成为跨国公司的投资热点，截至2003年底，世界500强公司在国家级开发区投资兴办项目720个，投资总额达360.6亿美元，实际完成投入122.5亿美元。

2003年，国家级开发区的出口总额488.80亿美元，同比增长18.15%，比全国平均增幅高13.55％，占全国的比例为11.15％；进口总额519.86亿美元，同比增长56.41%，比全国平均增幅高16.51％，占全国的比例12.59%。

经国务院批准的开发区规划用地面积约730平方公里，已开发土地中工业用地面积485.71平方公里，占国务院批准规划面积的66.48%。开发土地中工业用地已基本摆满已投入运营或在建工业项目。

当前，国家及开发区已经成为中国土地利用集约化程度最高的区域。到2003年底，国家级开发区内现有工业企业1.62万家，其中外商投资工业企业1.16家，占工业企业总数和70％，平均每平方公里建成投产工业企业数约45个，不少国家级开发区每平方公里工业用地的工业产值达到40亿元至70亿元。国家级开发区吸纳的就业人数为289万人。

国家级经济技术开发区改革创新的探索

李岚清同志参观开发区20周年成就图片展。

国家级开发区建设经验证明：开放本身也是改革。20多年来，国家级开发区不断地挣脱各种陈旧观念的束缚，克服各种有形、无形的困难，为自己的前进开拓空间，每走一步都要靠锐意改革。

国家级开发区创建初期，绝大部分都在远离母城市、工业发展条件基本不具备的蛮荒之地上。国内对于办国家级开发区这一新生事物基本没有认识，定位是外向型工业区、经济区，而不是行政区。这种定位更深层次的原因是，当时的中国经济、行政管理体制不适合中国实行对外开放的要求，必须对管理体制进行改革，以“建立仿真的国际投资环境”来完成对外经济合作的“软着陆”。因此，催生出开发区特有的“准政府”的管理模式—管理委员会制。

国家级开发区内的市场主体完全区别于计划经济体制下的多种公有制企业，管理外商投资企业的思路和办法必然不同。这就构成了政府管理经济方式的改革。

按市场经济规律来界定政府职能，政府只制定市场主体进入的规则，并且这种规则要以法的形式体现。真正做到了“小政府、大社会”。高度精简的政府管理大大减少了管理机构设置，降低了管理机构运行成本，才有可能用“一站式、一条龙”方式化解和减少政府审批环节，提高管理效率。开发区20年以投资软环境建设为旗帜的政府职能改革，显示了对市场经济的超前适应性。

20年前，国家级开发区起步时的投资体制就完全区别于计划经济，几乎白手起家，国家在3年内给予了14个开发区总量为22亿元的开发贷款，且55％是商业贷款。面对资金困难，国家级开发区利用国家给予的优惠政策，创新地走出了“借贷开发”、“资金大循环”的发展道路。后起的国家级开发区也是按这种体制运作，已经成为一种成功的模式。随着事业的发展，资金需求日趋增大，在国家财政优惠政策到期之后，一些国家级开发区开始借助资本市场进行融资的尝试。这种投、融资体制的不断改革和进步，使国家级开发区突破了资金约束，不等、不靠，自担风险，取得了区域建设的高速进展。

国家级开发区的土地开发，与投融资体制改革相联结，一直奉行“整体规划，滚动开发”的原则，按照“投入一片，开发一片，建成一片，收益一片”的开发步骤，由小到大有序地进行开发。在土地利用上，国家级开发区普遍采用区分不同用途的土地，采取不同的土地收益实现模式，把土地开发与产业开发有机地结合起来。对工业用地采用“以土地换资金、换技术”的方式；对非工业用地、生活区的土地，通过公开拍卖方式直接兑现收益，平衡土地开发成本—收益关系。20年来，国家级开发区是国内土地利用集约化程度最高的区域。

国家级开发区在起步时就意识到，规范不同的生产关系，管理外资企业，必须用符合国际惯例的方式，就是法治。20年前，国家级开发区建立之时，国家的涉外经济法律体制很不完善，很多地方都是空白，这就要求开发区必须进行政府法制的改革。

现在已经取得成功的经验是：在国家立法缺位的情况下，通过省级人民代表大会的地方性立法，确立开发区的法律地位。根据不同的具体情况，各地区为开发区制定的地方性立法数量不同，但都是针对资本、土地、劳动方面，立法思路都是与国际接轨。在地方性立法的基础上，国家级开发区以此为上位法，制定出区内方方面面的规范性文件。遇到问题先行立法，然后依法办事，形成了远高于国内各地的普遍法律素养。规范性文件不断完备，已经形成一个内部管理的法规体系。在中国加入WTO之后的涉外经济法规检查中，经受了考验，证明了其先导性和科学性。

国家级开发区社会保障制度的建立，是根据客观需要和对社会长治久安负责的精神在中国的一种创新试验，比全国性社保法律出台早了10年。

早期国家级开发区无一例外都进行了社保制度的改革。从险种设计到费率水平以及征缴办法、区内统筹、保险金储蓄和增值安全，都出台了成体系的可操作办法，既保证了中方职工的合法权益，又规范了外资应支付的足额劳动力价值。在国家大法出台之前，运行正常。与国家大法接轨时，仍显示了开发区社保体系的完备性和先进性。

国家级开发区不断发展壮大，经济外向度的增强，必然催动国家进出口业务监管方式的深化改革。为了适应OEM—EMS代工生产方式的兴起，又要避免新一轮重复建设，国家决定在国家级开发区内设立出口加工区，以海关监管方式的改革为龙头，带动了保税、运输、快速通关、降低库存等一系列物流产业的发展，从而推动了开发区的产业聚集。这种改革创新，由国家试点，到有条件的开发区全面推广，是近年来国家级开发区又一显著的改革创新。

落实科学发展观，做强做大国家级经济开发区

21世纪前20年是中国面临的一个重要战略机遇期。作为一个特殊的经济功能区，作为承接产业和技术转移的载体，在经济全球化、全面建设小康社会的进程中，国家级开发区必将赢得更多的发展机遇，必将继续发挥不可替代的示范辐射带动作用。生产的全球化使国家级开发区有机会更多地承接世界制造业的转移，成为世界工厂的重要组成部分。科技研发的全球化，使国家级开发区有机会更多地吸引国际跨国公司研发机构，成为全球科技研发中心体系的重要组成部分。服务贸易的全球化，使国家级开发区有机会更多地吸引跨国服务业，扩充其区域经济功能。管理和人才的全球化，为国家级开发区开展体制创新、技术创新创造了优越条件。中国加入WTO，加入东盟自由贸易区以及中国内地与港澳CEPA的签署，为国家级开发区在更宽广的领域直接参与国际市场竞争创造了更宽松的政策和法律环境。

国家级经济开发区要牢固树立和落实科学的发展观，从做大转向做强，从高速转向高质，全面提高开发区的国际竞争力，努力促进区域外延扩展与内涵提升相协调，提高发展的质量和效益；促进外源型经济与内源型经济发展相协调，提高项目引进质量和技术创新能力；促进工业化与环境保护相协调，提高可持续发展的能力；促进产业集聚与经济结构优化相协调，提高区域的产业竞争力；促进区域经济发展与社会事业进步相协调，提高区域城市化水平。

到2010年，国家级开发区国内生产总值力争在2003年的基础上翻两番，达到2万亿元；国内生产总值占全国的比重每年增加一个百分点，到2010年达到10％，以进一步提高国家级开发区对国民经济的贡献率和带动作用，为构建和谐社会贡献力量。

刘培强：中国开发区协会会长