不久前，在中国杭州举办的G20峰会中，加强政策协调成为本次峰会共识的首要内容。

　　G20最主要任务：应对金融危机冲击

　　G20的成员包括发展中国家和发达国家，由原8国集团与其他12个世界重要的经济体组成，包括美国、日本、英国、法国、德国、意大利、加拿大、俄罗斯、中国、韩国等19个国家，以及欧盟，涉及亚洲、欧洲、非洲、大洋洲、美洲。G20占据世界重要的经济社会地位。即使不考虑欧盟，G20的主要经济指标都超过全球的一半以上。

　　G20是布雷顿森林体系的延续，其成立初衷是应对亚洲金融危机。1997年7月2日，泰国宣布放弃固定汇率制，实行浮动汇率制，泰铢大幅贬值，引发了遍及东南亚的金融危机。此后，马来西亚、韩国、印度尼西亚、日本、新加坡、中国香港和台湾等国家和地区出现货币深度贬值，经济形势迅速恶化，一些国家出现负增长。

　　为了避免亚洲金融危机进一步蔓延和扩大，1999年6月，美国等西方8个工业化国家(简称G8，包括美国、英国、德国、法国、日本、意大利、加拿大、俄罗斯)的财长们在德国科隆提出了创立G20的建议。1999年12月15-16日，首次G20财长和中央银行行长会议在德国柏林召开，正式成立G20。会议主要讨论正式建立20国集团会议机制，以及如何避免经济危机的爆发等问题。

2016年9月4日，二十国集团领导人第十一次峰会在杭州国际博览中心举行。中国国家主席习近平主持会议并致开幕辞。图为二十国集团成员和嘉宾国领导人、有关国际组织负责人步入会场

　　第一次G20财长和中央银行行长会议的公报包括6项内容，并明确了G20是布雷顿森林体系内非正式对话的一种机制。其目的就是世界主要国家开展非正式对话，重点探讨国际经济、货币政策，维护国际金融和货币体系的稳定，以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。

　　国际金融危机爆发后举行G20领导人峰会。2007年下半年，美国次贷危机开始持续发酵。2008年9月15日，有着158年历史的美国雷曼兄弟公司负债6130亿美元，不得不破产，国际金融危机随即爆发并迅速蔓延，从金融领域延伸到实体经济领域，制造业出现大幅下降。无论是发达国家还是新兴经济体，都遭受国际金融危机的巨大冲击，一些国家经济出现负增长。

　　2008年11月8-9日，G20财长和中央银行行长2008年年会在巴西圣保罗召开，与会代表一致认为有必要改革国际金融体系，采取共同行动应对全球金融危机。

　　这种情况下，2008年11月15日，首次G20领导人峰会在美国华盛顿召开。2009年、2010年均召开两次领导人峰会，此后每年只举行一次领导人峰会。历次G20领导人峰会致力于实现其宗旨，即在促进工业化国家和新兴市场国家就国际经济、货币政策和金融体系的重要问题开展富有建设性和开放性的对话，并通过对话，为有关实质问题的讨论和协商奠定广泛基础，以寻求合作并推动国际金融体制的改革，加强国际金融体系架构，促进全球经济的稳定和持续增长。

　　G20属于非正式论坛，为处于不同发展阶段的主要国家提供了一个共商当前国际经济问题的平台，还致力于建立全球公认的标准，例如在透明的财政政策、反洗钱和反恐怖融资等领域率先建立统一标准。无论是历次G20财长和中央银行行长会议还是G20领导人峰会，为了确保G20与布雷顿森林机构的紧密联系，联合国秘书长、世界贸易组织(WTO)总干事、国际货币基金组织(IMF)总裁、世界银行(World Bank)行长以及国际货币金融委员会和发展委员会主席作为特邀代表也参与该论坛的活动。

　　现有的G20体制是，不设常规性的秘书处，而是由上任轮值国、本次轮值国、下任轮值国三家组成临时性的秘书处;G20实施平等性，采用协商一致的原则运作，新兴市场国家同发达国家在相对平等的地位上就国际经济金融事务交换看法;G20轮值国具有提出议题的权限，已形成以峰会为引领、协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑、部长级会议和工作组为辅助的架构。因此，G20是一个国际经济合作论坛，是原有布雷顿森林体系的延续。

　　如今，G20面临的严峻经济形势并没有缓解。2009年全球经济进入谷底，此后经济开始复苏和逐步好转。但是，欧洲特别是欧元区主权债务危机进一步发酵，全球经济震荡，局部地区社会动荡，复苏步伐放缓。

　　到目前为止，尽管国际金融危机过去数年，全球经济增长进入平庸时代，区域经济形势仍然不容乐观。国际组织下调了世界主要经济体的经济增长速度，经济合作组织(OECD)于2016年6月公布了全球经济展望第99号，预测2016年、2017年全球经济分别增长2.96%、3.34%，比2015年11月第98号报告预测数据分别下调了0.35个百分点、0.22个百分点;OECD经济增长分别为1.83%、2.07%，分别下调0.4个百分点、0.21个百分点。

　　同样，IMF于2016年7月发布《世界经济展望》(World Economic Outlook)最新报告，预测2016年、2017年全球经济增长分别为3.1%、3.4%，比4月份均下调了0.1个百分点。

　　加强政策协调互联互通

　　G20能够成为非正式对话机制的国际经济合作平台，是应金融危机对经济社会冲击而诞生的，其本质就是发挥全球最重要的经济体来解决外部冲击，因为G20拥有共同元素。

　　第一，G20成员经济制度都是市场经济体制。

　　G20大部分成员是WTO的创始成员，中国、沙特阿拉伯、俄罗斯三国分别于2001年12月11日、2005年12月11日、2012年8月22日加入WTO。中国花费了数十年的时间，将中国原有的计划经济体制逐步转向市场经济体制。1992年10月召开的中国共产党第十四大，明确提出中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制。2001年末，中国成为WTO成员。至此，中国加入了二战后成立的三大国际组织。

　　因此，G20成员都是IMF、WB、WTO等国际组织的重要成员，按照共同的国际规则进行贸易、投资、金融等活动，鼓励和支持要素自由流动，倡导贸易便利化和投资自由化，反对各种保护主义，提高经济效率;政府实施宏观调控，特别是财政政策和货币政策，保障经济社会健康、可持续发展。

　二十国集团成员和嘉宾国领导人、有关国际组织负责人集体合影

　　第二，G20成员都面临全球共同的议题。

　　无论是亚洲金融危机还是国际金融危机，G20成员都面临不同程度的影响和冲击。未来，G20成员继续面临许多共同议题。首先，金融危机发生的根源以及如何避免。20世纪以来，全球发生多次危机，特别是20世纪30年代全球大萧条，以及2008年的国际金融危机，形成实体经济与虚拟经济相互传导的危机格局。无论是G20的政府官员还是经济理论工作者，还没有找到合适的方法，避免经济危机或金融危机。

　　其次，全球需要建立统一有效的经济活动规则。20世纪50年代后，全球各国努力达成共识，建立了联合国、关税贸易总协定(GATT，WTO的前身)、IMF、World Bank等国际组织。

　　贸易领域的规则主要是按照GATT/WTO来运行，主要领域包括货物贸易、服务贸易、与贸易有关知识产权(TRIP，Trade-Related Intellectual Property)、争端解决机构(DSU，Dispute Settlement Unit)、贸易政策审议机制(TPRM，Trade Policy Review Mechanism)，主要规则是国民待遇原则、非歧视性原则、透明度原则、公平竞争原则等。

　　金融领域的规则主要是按照IMF、World Bank等来运行，包括成员的本币稳定性、流动性、特别提款权(SDR)、金融监管等。其中，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，提供技术和资金协助，确保全球金融制度运作正常。世界银行由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心五个成员机构组成，主要向发展中国家提供长期贷款和技术协助，帮助这些国家实施它们的反贫穷政策，其贷款被广泛应用在各领域，从对医疗和教育系统的改革到诸如堤坝、公路和国家公园等环境和基础设施的建设。

　　尽管如此，全球没有统一而有效的投资规则。20世纪60年代以来，国际组织试图建立多边投资规则，但是进展并不顺利。联合国经社理事会曾在1982年提出了《跨国公司行为守则》，OECD起草了《多边投资协定》(1995-1998年)，World Bank通过了《外国直接投资待遇指南》(1992年)和《解决国家和他国国民间投资争端公约》(1965年)，为投资争端的解决提供了全面和便利的框架。21世纪以来，多边经济规则推进遭遇障碍和困难，双边、区域经济协定快速发展。截至到目前，全球超过3000份双边投资协定，但仍然没有形成多边投资规则。其原因众多，特别是投资的界定并不完全一致。

　　再次，全球还面临经济相关的新兴领域问题。全球经济社会发展的同时，除了原有的全球反贫困、医疗疾病等问题外，又产生了新的一系列问题。例如，全球经济金融治理结构，环境变化与温室气候，电子商务等新业态及其税收征收，社会腐败、洗钱行为与恐怖活动，区域难民流动与生活基本保障。

　　G20杭州峰会突出看点

　　从本次G20峰会公报来看，关于政策协调方面，其公报有几个十分突出的内容值得关注。

　　第一，初步形成了G20统一的贸易和投资规则。2016年G20领导人峰会批准了《G20贸易投资工作组工作职责》，实现了G20贸易投资政策合作机制化。在上次安塔利亚领导人峰会上，G20领导人峰会重申了协同努力，加强贸易和投资的坚定承诺，要求贸易部长定期召开会议，并同意建立支持性工作组。

　　G20贸易投资工作组的工作职责(ToR)是设定贸易投资工作组的议题范围和程序性事项，确保其工作的相关性、一致性和有效性，向G20协调人会议、贸易部长会议(TMMs)和G20领导人峰会报告其工作。包括但不限于：落实以往峰会、TMMs和协调人会议在贸易和投资领域所作承诺和指示;基于G20主席国的优先领域，开展贸易和投资的相关合作;讨论G20成员提出的其他涉及共同利益的贸易和投资问题。贸易投资工作组将由主席国和一个来自成员的联合主席共同主持，每年将由主席国安排审议。联合主席将由主席提名产生，并考虑成员的意愿，兼顾不同地区以及发达国家和发展中国家之间的平衡。贸易投资工作组将根据需要召开会议，全年不超过3或4次。

　　G20领导人峰会还批准首份《G20全球投资指导原则》，该指导原则有助于营造开放、透明和有利的全球投资政策环境。

　　第二，逐步推进贸易便利化和投资自由化。2016年的G20领导人峰会认识到，贸易和投资是促进经济增长和创造就业的重要引擎，承诺坚定支持多边贸易体制，积极推进WTO在全球贸易自由化和贸易便利化的主导地位，积极推进多哈回合谈判;重申反对任何形式的贸易和投资保护主义，将减少及不采取新的贸易保护主义措施的承诺延长至2018年底;承诺在2016年底前批准《贸易便利化协定》，呼吁其他世贸组织成员采取同样行动;承诺致力于确保双边和区域贸易协定对多边贸易体制形成补充，保持开放、透明、包容并与世贸组织规则相一致。

　　2016年的G20领导人峰会批准《G20全球贸易增长战略》，为促进全球贸易和经济可持续发展指明方向。

　　第三，政策协调互联互通确保经济增长。任何一个G20成员实现其国内经济社会健康持续发展，需要综合协调其财政政策和货币政策。没有遭受外部冲击的正常情况下，国内实施稳健的财政政策和货币政策，根据其经济规律进行运作。在遭遇到金融危机或经济危机等巨大冲击，需要实施扩张性的财政政策和货币政策，加强宏观调控，实施一些非常措施。灵活实施财政政策，并实施更为增长友好型的税收政策和公共支出，包括优先支持高质量投资，同时增强经济韧性并确保债务占国内生产总值的比重保持在可持续水平。货币政策将继续支持经济活动，保持价格稳定，与中央银行的职责保持一致，但仅靠货币政策不能实现平衡增长。

　　因此，经济全球化新时代要求G20成员和其他经济体不仅需要国内经济政策相协调，而且各国政策需要相互协调互联互通，将创新经济增长理念和政策，财政、货币和结构性改革政策相互配合，经济、劳动、就业和社会政策保持一致，短期政策与中长期政策结合，经济社会发展与环境保护共进。亚洲金融危机发生后，中国坚持人民币不贬值政策，有力地促进危机中心经济体的经济稳定;国际金融危机爆发后，中国率先实施积极的财政政策，以及贸易、投资便利化政策，有利于稳定全球经济。如果危机来临，各个经济体竞相实施保护主义、扩张性货币政策等，不进行政策协调互联互通，那么世界经济复苏前景黯淡。

　　促进财政政策和货币政策相互协调，就需要控制风险和增强透明度，金融行动特别工作组和全球税收论坛致力于此项工作，并就开展跨国信息交换提出初步建议。人民币于2016年10月1日被纳入特别提款权货币篮子，有利于增强全球金融稳定。G20继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长，包括推进正在开展的税基侵蚀和利润转移合作、税收情报交换、发展中国家税收能力建设和税收政策等，以促进增长，提高税收确定性。金融透明度和所有国家对透明度标准的有效落实，特别是落实法人和法律安排的受益所有权方面的透明度标准，对保护国际金融体系的完整性，防止将这些实体用于腐败、逃税、恐怖主义融资和洗钱活动至关重要。

　　对于广大发展中国家和中小企业，G20有责任和有义务创造良好的政策环境，帮助发展中国家和中小企业融入全球价值链。

　　胡江云 国务院发展研究中心 研究员