周泉

2001年10月1日，中国将以两万多个小城镇为重点推行户籍制度改革。全国所有的镇和县级市市区，将取消“农转非”指标，把蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，统一登记为城镇常住户口。改户籍审批制为登记制度。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。本人及共同居住的直系亲属，均可自愿办理城镇常住户口，并自愿保留其承包的土地经营权。

横亘在城市和乡村中间的40多年的藩篱终于拆除了，但是由此而引发了许多问题：诸如打开城市之门，“农民”进不进来；“农民”进城会给城市带来什么；大城市的户籍门槛还有多高……这些由户籍改革而带来的问题值得思索。

历史与现状

户籍改革后，在北京经商13年的浙江籍私营商业主王伟坚领到了北京户口簿。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户。应该说，这在当时是具有积极意义的，有利于维护社会的稳定和城乡经济的协调发展。主要是当时国家资源不足，为了对有限的资源实行规划和管制，优先发展重工业，采取城市的低工资制和工农业产品的剪刀差来获得资本积累。与这种计划经济相适应的户籍制度就应运而生。并且40多年来，一直沿袭下来。

随着市场经济体制的不断发展和完善，城市的综合承受能力不断增强，流动的商品、流动的人口，流动的市场迫使户籍制度改革。现行的人口迁移政策和户籍管理制度已经不能适应经济和社会发展的要求，这种城乡二元结构也与城市化、现代化和国际化的发展趋势相背。 在经济发达的沿海地区，这种矛盾早就显现出来。比如广东，在户籍改革之前调整过几次，以适应经济发展。但是鉴于我国经济发展的不平衡，统一的户籍改革并未推广实行。

1997年6月，国务院下发了《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于农村户籍管理制度意见的通知》。参照一些沿海发达地区的经验，开始在全国的一些小城镇进行户籍制度改革的试点。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇不再实行计划指标管理。

2001年5月，国家粮食局宣布废止长达40年的“户粮挂钩”政策。

其实，在国家统一政策颁布以前，许多地方待势欲发。2001年3月，浙江湖州率先变革户籍制度；4月，广西以身份证代替户籍管理制度，逐步取消“农转非”的计划指标限制；5月，上海改“户籍制”为“居住地制”；7月浙江宁波颁发了新的户籍管理制度，成为全国第一个部分开放城市户口的中等城市；8月，石家庄出台了新的户籍政策，是全国第一个全面放开城市户口的省会城市和特大型城市。 除此以外，其他的特大型城市和省会城市都根据各地的实际情况指定了相应的户籍改革措施。最为彻底的是湖南和广东。于2002年1月1日正式实施的湖南户籍管理制度，将逐步取消“二元制”的户口管理体制，以准入条件取代入城控制指标，实行城乡户口一体化管理。于年底实现户籍人口登记制，统称“湖南居民人口”。广东则以准入制度代替了户口审批制度，取消了户口性质的加注，省内户口迁移，也不再具有户口性质的差别。

可以预见，户籍改革一旦松动，其步伐将不断加快。由此形成了我国户籍管理制度改革总的思路：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

户籍改革给城市带来压力吗？

山东济南历城户籍警察为迁入的移民发放户口簿。

显然，现行的户籍制度存在着很多不适应公民权益、经济发展和社会稳定的需求。总结起来，有如下弊端：一是阻碍了城市化的进程，使农业人口不能顺利地城市化，弱化了城市的自我调节功能，从而阻碍了农业现代化的步伐。二是限制了劳动力和人才的自由流动，不利于形成全国统一的劳动力市场。三是使公民具有不同身份，限制了自由迁徙的权利，不利于对流动人口进行有效的管理。最后是遏制了进一步启动消费市场。因而改革现行的户籍制度迫在眉睫。

但是反对意见依然存在，现行的户籍制度在一定的社会条件下形成，改革就不是一蹴而就的。北京大学行政法学教授陈丹洪认为，在目前的情况下，农民进城至少带来相关的问题：一是中国农村人口多，地区发展极不平衡，取消户籍制度，可能造成人口的盲目流动，城市的混乱以及犯罪率的上升和破案率的下降。农村还可能出现土地弃耕、农业资源没有人开发的现象。二是城市资源本身有限，让外地人分享，现有城市人口的心理失衡，这种失衡不可小看，可能导致地区居民之间的争夺生存空间和手段的冲突，原有的人均资源会下降，短期内可能造成困难甚至灾难，给就业、住房、交通、医疗、教育、卫生、社会救济等带来不堪承受的重负。

这些担心并不是不无道理，但这种担心更多地是从城市出发。中国社会科学院社会学所所长陆学艺认为我国目前的社会问题多发，主要的症结恰恰在于户籍制度下所形成的二元社会结构，非城市居民得不到应有的政治、经济和文化待遇。放开户口，不会给城市就业造成很大的负面影响。就业的结构性矛盾调整好了，可以吸纳更多的农村剩余劳动力进入城市。

担心是必要的，但是持农民进城会给城市带来压力论调者更多的是一些权益部门，其权益来源是计划经济的产物，随着时间的发展，这些功能一直在萎缩。取消户口管制，无疑意味着一些权利的丧失。

新的户籍制度催生城市基础设施的完善和发展。事实上，在中国的一些镇和中小城市，经过20年来的发展，已经具有吸收农村剩余劳动力的能力，尤其是一些民营企业，这些，都会给产业调整和所在地的现代化带来新的生机。

大城市的户籍门槛还有多高

自2001年9月起，北京市公开选拔副局级干部时不再把"北京市城镇居民户口"作为报名条件。

中小城市的户籍改革使农民有了进城的机会，但是户籍一旦放开，农民是否会蜂拥而入？事实上，这种顾虑是不必要的。户口迁移同时还牵涉到农民的经济利益，有一个成本核算的问题。有些城市虽然放开了户口的限制，但是在准入制度上采取措施，抬高门槛，农民进城反而得不偿失。因而有学者撰文指出：即使城门大开，有的农民也不会进来。 对于中小城市是这样，一些大城市更是由于各种各样的原因，在准入制度上有所限制。以户籍改革幅度比较大的广东为例，虽然中小城市改革步伐很大，但是对于广州和深圳两市的政策则由该城市根据情况自行制定。依然实行“控制总量、优化结构”的人口政策，采取人口准入条件与年度人口计划安排相结合的管理办法。准入不外几种方式：买房落户、学生毕业分配、投资经营；原因是由于广州和深圳两市因历史遗留的问题比较多，所以户籍改革还有一个过程。 北京更是如此，虽然2001年9月，北京人事局作出规定，登报招聘不再明示户籍要求；北京公开选拔副局级领导干部时，“北京市城镇居民户口”的一贯要求被取消；新通过的《北京市促进私营个体经济发展条例》允许进京开办私企者申办北京户口。北京市的户籍1995年启动户籍改革，最初试点的小城镇有8个，2001年增加到26个。相比较小城镇而言，由于北京市区投资的高成本，外来私企老板对市区投资落户并不热烈；而本地农民对城镇户口的兴趣也不大。究其原因，涉及到一个成本的问题以及北京农村和城镇差距的缩小。同时，北京的户籍制度背后是与之相连的社会福利和权益，从而造成了不平衡。因此，北京取消户籍还需要一段时间。 显然，大城市的户籍还存在着门槛。要彻底实现居民自由迁徙还有一段距离。因而这些步骤和思路就切实可行：

第一，争取尽快打破农业、非农业户口管理的二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。

第二，逐步放宽户口迁移的限制，已具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。

第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，还户口管理的本来面目。争取有关部门的支持，尽快出台《户籍法》。

这些措施坚实而有力，从而使我们可以遇见户籍的门槛终将废除，中国公民可以自由地迁徙。