释疑止争，合法必要

——北京大学教授姜明安谈全国人大常委会释法

香港特别行政区行政长官董建华就政制发展报告书发表讲话。

嘉宾：姜明安

采访：本刊记者 邓树林

姜明安，1951年9月出生于湖南省汨罗市。1982年毕业于北京大学法律学系，现任北京大学法学院教授，北大公法研究中心主任，博士生导师，并任中国法学会理事，中国行政法学研究会副会长。先后于1987、1991、1994、2000年作为访问学者赴美国华盛顿大学、英国剑桥大学，澳大利亚悉尼大学、美国加州大学洛杉矶分校学习和进行专题研究。

姜明安长期从事行政法、行政诉讼法的教学和研究工作，著作甚丰。其代表作有《行政法学》、《行政诉讼法学》、《行政法概论》、《行政法与行政诉讼》、《苏维埃行政法总论》(译著)，并主编《外国行政法教程》、《行政诉讼与行政执法的法律适用》、《中国行政法治发展进程调查报告》、《北京大学法学百科全书 · 行政法》等。

全国人大常委会释法是完全合法的

记者：全国人大常委会为什么要释法？

姜明安：香港自1997年7月1日回归祖国以来，进一步落实“一国两制、高度自治”方针，香港和内地的联系正日益紧密。但从去年下半年以来，香港出现了一些新的情况，这就是香港社会对基本法附件一和附件二关于行政长官和立法会的产生办法在2007年以后是否需要修改的问题产生了不同的理解和认识，实质是对香港特区未来政治体制发展问题产生了分歧意见。不释法，已经不能统一认识了。

在此情况下，4月6日，全国人大常委会举行会议，依照宪法和基本法的规定，对香港特别行政区基本法附件的有关规定作出法律解释。其后，又于4月26日再次举行人大常委会并作出相应决定：2007年香港特别行政区第三任行政区长官的选举，不实行由普选产生的办法；2008年香港特别行政区第四届立法会的选举，不实行全部议员由普选产生的办法。

记者：全国人大常委会释法是合法的吗？

姜明安：这是毫无疑义的。

记者：全国人大常委会释法是否符合香港基本法的原则和精神？

姜明安：人大常委会释法，符合香港基本法的目的、原则和精神。为什么要制定香港基本法呢？这就是基本法的序言里说，“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定。” “一国两制”、“高度自治”则是基本法确立的两项基本原则。全国人大对香港基本法进行解释和基于此种解释进行政改，其出发点应该是为了保持香港的繁荣和稳定，即经济的繁荣，政治上的稳定，而不能把香港搞乱。

很显然，这次人大常委会的解释既没有违反上述目的，也没有违反上述基本原则和精神，相反，恰恰是有利于实现基本法确立的上述目的、原则和精神。

记者：为什么说是全国人大释放法是合法的呢？

姜明安：人大常委会在释法中说：“上述两个附件中规定的‘2007年以后’，含2007年。”“上述两个附件中规定的2007年以后各任行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案，议案的表决程序'如需'修改，是指可以进行修改，也可以不进行修改。”

根据中国有关法律的规定，法律用语中表示具体数字或具体年份时‘以前’、‘以后’，均包括本数在内。至于可以进行修改，也可以不进行修改，从文字含义上说，没有超出文字的含义，也没有突破文字的含义。这是我要说的第一点。

记者：此次由香港特别行政区行政长官向全国人大常委会提出释法与基本法确立的香港政治体制是否符合？

姜明安：第三点我要说的是，“这次人大常委释法符合香港基本法确立的政治体制。”这在基本法的第43条，第62条，第74条都有详细而明确的规定。 基本法第43条规定，“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”

记者：基本法第43条说的是什么意思呢？你能否说得详细一些？

姜明安：应该明白，基本法第43条所说的香港特别行政区行政长官，不只是香港政府的行政首长，而是整个香港特别行政区的行政首长，负责全权，所有香港政权机关，不管是立法会也好，行政会也好，法院也好（尽管法院独立审判），都要在行政首长的主导之下，即实行所谓“行政主导”体制，这是基本法确定了的。

根据基本法第62条，香港特别行政区政府可行使“拟定并提出法案”的职权，而香港特别行政区政府受行政长官领导，行政长官则要依法对中央人民政府和香港特别行政区负责，故上述两个办法的修改应由行政长官向全国人大常委会提出报告，即是否修改首先由行政长官来启动。             ` 

根据基本法第74条规定，香港特别行政区立法会议员虽然也可提出法案，但有三条限制，即相应法案一不能涉及公共开支，二不能涉及政治体制，三不能涉及政府运作。这三条限制很清楚：就是涉及政治体制的法案，只能由特别行政区政府提出，立法会议员没有提案权。

记者：此次释法关于行政长官、立法会产生办法的修改有否与基本法有关条款相悖？

姜明安：释法符合香港基本法关于行政长官、立法会产生办法的修改条件的规定。根据香港基本法及其附件的规定，行政长官和立法会的产生办法到2007年以后是可以修改的，但修改是有条件而不是无条件的，修改的条件就是基本法第45条和第68条的规定。第45条规定，行政长官的产生办法要根据香港的实际情况和循序渐进的原则确定，最终达至普选产生的目标。第68条规定，立法会的产生办法同样要根据香港的实际情况和循序渐进的原则确定，最终达至普选产生的目标。

据此，行政长官和立法会的产生的办法都可以改，但有两个条件限制：一是要根据香港的实际情况，实际情况决定是不是需要修改和怎样修改；二是要循序渐进，不能一步到位，要一步一步来。谁来衡量这个“实际情况”呢？谁来确定这个“循序渐进”的进度呢？基本法没有讲。但通读整部基本法，应该是由特别行政区政府衡量，并由行政长官向全国人大常委会报告，最后由全国人大常委会确定。实践中，两个产生办法均已进行了两次修改，已经在逐步向普选产生的目标迈进，但现在还不能一下子过度到普选。香港的“实际情况”大家都很清楚，短时间内还不具备普选的条件。

与会委员认真听取香港委员的意见，图为曾宪梓先生在分组审议会上发言。

记者：第五个，也就是最后一个理由是什么？

姜明安：人大常委会释法具有合法性的第五条理由是，这次人大常委会释法符合香港基本法关于基本法解释的权限和程序的规定。关于人大常委会释法的权限，有三项法律依据：一是宪法第67条，二是立法法第42条，三是香港基本法第158条。基本法第158条明确规定，“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”关于人大常委会释法的程序、权限，上一次人大常委会已经解释过一次。这一次释法已经完全按程序进行完毕。

《立法法》规定，法律制定后出现新的情况，需要明确适用

法律依据的，全国人大常委会应对相应法律规定进行解释。

记者：姜教授，你作为法律专家，评价一项法律并对它作出解释，不仅要审视其合法性，而且要考查其必要性。全国人大常委会释法的必要性在什么地方呢？

姜明安：全国人大常委会释法的必要性，我可以从两个方面来做一个说明。

第一，对一部法律的某些条文要不要作出解释，首先要看人们对相应法律条文是否发已经发生了争议。现在恰恰是港人对基本法发生了争议。大家对两个附件有完全不同的理解。不解释已经不能统一认识了。尤其是香港的的所谓“民主派”吵得很凶，提出要在2007年搞普选，而多数人对此持异议。因此，全国人大常委会不加以解释，基本法就难以得到正确执行。由此可见，在现在的情况下，全国人大常委会进行释法是非常必要的，并且是及时的。

其次，释法的必要性取决于政治、经济形势发展的需要。《立法法》规定，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，全国人大常委会应对相应法律规定进行解释。香港现在的情况是，确有少数人误导港人，想把香港搞乱。英国人在香港统治了那么多年，他们没有站出来争民主！那时的港督，根本不是通过民主程序产生的，英国派来什么样人就是什么人。现在香港回归祖国，香港居民已享有非常广泛的民主，他们反而这么起劲地闹，不知他们要干什么？针对这种情况，如果全国人大常委会再不作出解释，听任香港少数人误导公众，把香港搞乱，基本法的目的（国家的统一和领土完整，香港的繁荣与稳定）就不能实现。

现在，在香港，确实有人在“闹事”。不过，闹事的不一定都是坏人，好人也有因对法律不理解，对香港实际情况不了解而加入“闹事”行列的，对这部分人，我们只要向他们把道理讲清楚，把法律向他们解释清楚，他们就会明白过来，就会理解和拥护全国人大常委会的释法，这也正是这次全国人大常委会释法的必要性所在。

这次释法是非常重要的一课，它有利于依法治国、依法治港方略的落实。解决香港问题与解决其他许多问题一样，要靠法治而不能靠人治，不能靠行政命令。

记者：香港远离祖国母亲太久了，回归只有短短的7年，不少人对祖国缺乏足够的认同感。这次释法是不是可看作是一次补课？

姜明安：应该说，这次释法是非常重要的一课，它有利于依法治国、依法治港方略的落实。解决香港问题与解决其他许多问题一样，要靠法治而不能靠人治，不能靠行政命令。这次通过释法解决港人争议的效果就非常好：香港广大老百姓信服，那些“民主派”对此也没有什么好说的，他可以说这个解释不对，但不能说法律解释本身不对，他可以对相应解释进行争论，提出异议，但解释一旦确定，任何人都得照办，任何人都不能违背：你可以讲“民主”，但你也必须讲法制，民主必须依法进行，这是民主的常识。

记者：这次释法将产生怎样的影响？

姜明安：这次释法，从长远来讲，有利于维护香港社会的稳定，促进香港经济的发展。大家知道，社会的稳定与经济的发展有着非常密切的关系，没有稳定，香港怎样发展？香港老百姓口袋没有钱，香港怎样稳定？因此，发展和繁荣香港最重要的一个条件是稳定。在稳定的基础上发展民主，通过发展民主进一步稳定香港。要保持二者的良性循环。这次全国人大常委会释法恰恰有利于民主和稳定的良性循环。

评价一项法律解释好不好，一是要看其合不合法，二是要看其有没有必要，再是要看其有没有益，能产生多大积极作用。我个人认为，这次人大常委会释法，在整体是合法的，必要的，也是有益的。它有利于促进港人对“一国两制”的理解，有利于香港社会的稳定和经济的发展，释法的内容既维持香港原政治体制中行之有效的部分，又明确了发展香港民主制度应遵循从实际出发、循序渐进、均衡参与等重大原则。一句话，这次人大释法有利于统一认识，增加香港社会的团结，促进香港人民的凝聚力，保持香港社会的长期繁荣和稳定。英国人统治香港时间很长，现在香港回归了，要不断增强港人对祖国的认同感，了解香港是中华人民共和国的一个特别行政区，是中华人民共和国的一部分，“两制”是在“一国”前提下的“两制”，“高度自治”也是在“一国”前提下的“高度自治”。

记者；这次释法对香港社会会产生何种影响？

姜明安：我认为，这次全国人大常委会释法对香港社会的影响，可能会有两种情况。

一种情况是，香港大多数人通过这次释法会对基本法有了更深入的理解，与中央达成共识，从而将促进香港社会的稳定。

另一种情况是，一些人可能仍不理解，甚至一时还不能接受全国人大常委会的释法，有些人甚至可能还会闹事。

对此，应区别对待，对不理解者，应继续加以阐释、解说；对一时不能接受者，除向他们阐释、解说外，也要认真听取他们的意见和异议，对他们意见和异议的合理成分，应在以后的政改方案中吸收、采纳；对闹事者，则由香港特别行政区政府根据香港法律处置。