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“印太经济框架”不该也无法成为排他性“小圈子”

2022-05-25 16:40:00 【关闭】 【打印】

  继2022年初出台“印太战略”之后,美国拜登政府终于在5月宣布启动“犹抱琵琶半遮面”的“印太经济框架”。虽然这一框架旨在创立数字贸易、清洁能源、供应链安全和税收反腐败等方面合作的高标准,有利于维护美国在该地区的经贸合作主导地位,但面对美国国内政治阻力和域内国家的顾虑,其存在诸多先天不足,不仅缺少关税减让和市场准入等关键激励举措,且孤立排斥中国的战略指向令众多域内国家踟蹰不前。要想化解“印太经济框架”的一系列疑问,打消域内国家的顾虑,美国就必须在“印太战略”的根本指向这一问题上做出明智的回答,否则任何新战略新框架都会不得人心,难逃困局。

  拜登政府补上“印太战略”重要短板

  2022年2月,美国拜登政府正式出台“印太战略”文件。在美国政府的战略设计中,经济安全是国家安全的重要组成部分,而与印太地区的经贸合作,关系到美国在该地区的竞争力和吸引力。然而,自特朗普政府上任伊始就退出《跨太平洋伙伴关系协定》以来,美国已多年未能参与到亚太地区的多边经贸协定谈判中。在此期间,不仅缺少美国的《区域全面经济伙伴关系协定》已经正式生效,而且被美国视为主要竞争对手的中国还积极争取加入美国退出后反而有所升级的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,以及被视为数字贸易协定模板的《数字经济伙伴关系协定》。这使美国的“印太战略”在经贸领域的短板愈发凸显。

  当地时间2022523日下午,日本东京,美国总统拜登正式宣布启动“印太经济框架”,美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。

  美国无法接受一个“后美国时代”的亚太经贸合作体系,也不愿错失全球数字贸易规则制定的主导权。鉴于《跨太平洋伙伴关系协定》在美国国内已被判定为“政治性死亡”,而确立了“美国工人优先”方针的拜登政府不愿也无力与亚太国家谈判新的综合经贸协议。在此情况下,对美国而言可行的策略便是争取与亚太国家构建一个既突出美国优先关切又不触碰国内敏感话题,最好无需国会批准的松散性经贸合作框架。美国贸易代表戴琦就曾表示:“我认为在此有一个极其深刻的教训,即《跨太平洋伙伴关系协定》正如预想中一样最终是相当脆弱的”,“贸易是这个框架的一个重要组成部分,但不是唯一的组成部分”。

  基于上述情况,在上任近一年半后,美国总统拜登开始了任内首次东亚访问行程,前期已同盟友和伙伴国家磋商数月的“印太经济框架”也正式浮出水面。5月23日,拜登在日本东京宣布,美国与日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度、新加坡、印尼、泰国、菲律宾、越南、马来西亚、文莱共13个国家成为“印太经济框架”的创始成员国。据测算,“框架”所覆盖的人口达25亿人,各成员国的经济总量占全球的比重为40%。值得注意的是,“印太经济框架”包含了美日印澳四国机制全部成员和美国在亚太地区的所有军事盟国,也涵盖了除缅甸、老挝、柬埔寨之外的全部东盟国家。

  按照美国的设想,“印太经济框架”将包含四大支柱:一是在数字贸易、劳工和环境等领域制订所谓公平、高标准和有约束力的规则;二是提高芯片、大容量电池、医疗产品、关键矿物等重要产业供应链的韧性和安全性;三是推动高标准基础设施建设、脱碳和绿色技术发展;四是推动税收、反洗钱和反腐败监管合作。为了提高“印太经济框架”的整体包容性,美国不强求各成员国参与所有领域的谈判,各成员国在6月中旬前需确定希望展开磋商的支柱领域,随后将围绕每个具体领域进行部长级别的谈判。换言之,“印太经济框架”目前尚处于确定原则方向、共同搭建框架的阶段。

  对于推动“印太经济框架”的战略意图,美国贸易代表戴琦可谓直言不讳,她表示,有关框架旨在“有效反制中国不断增长的影响力”。美国商务部长雷蒙多也称,“印太经济框架”为亚洲国家提供了中国之外的替代方案。当前企业界正积极寻找中国以外的替代选项,美国企业相信会从中受益。

  亚太地区确有一些国家对美国参与本地区经贸合作抱有比较大的期待,这其中以新加坡的立场最具代表性。新加坡总理李显龙认为,“印太经济框架”具有战略意义和经济利益,“它可以成为美国在印太地区开展经济外交的宝贵平台,清楚表明美国将继续致力于与亚洲伙伴国家接触和深化美国在太平洋地区的联系”。上述表态可以解读出两重含义:其一,以新加坡为代表的亚太经济体认为美国参与本地区的经贸合作必不可少,这也是美国对该地区长期承诺的必要支撑;其二,美国既然搭建了合作平台,未来其参与合作的深度和广度就存在想象空间,尽管“印太经济框架”目前并非一项自贸协定,但不排除未来可能会包含这方面的内容。实际上,许多亚太国家都对美国重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》抱有期待。日本在这方面的诉求尤为强烈,近年来锲而不舍地劝说美国从战略的角度出发,重新考虑已经做出的决定。

  域内国家普遍不支持打造针对中国的小集团

  作为全球化和自由贸易接受度高且成绩斐然的地区,亚太在推进经贸一体化方面具有高度共识,并已形成了独具特色的合作路径,搭建了相互关联的区域化合作平台,不断提升本地区贸易投资自由化便利化水平。

  在当前世界处于能源、粮食、供应链等多重危机叠加的关键时刻,在众多国家面临通胀高企、民众生活水平严重下滑的紧要关头,亚太地区更加期待的是美国真诚推动区域合作升级以实现经济复苏,而不愿看到任何旨在迫使各方“选边站队”,制造分裂对抗,明里暗里鼓吹经济脱钩、技术封锁、产业断链的图谋。换言之,亚太各国普遍不支持美国另起炉灶冲击现有地区合作架构,将“印太经济框架”打造成排斥中国的战略竞争工具、将经贸问题政治化甚至意识形态化的“新冷战”抓手,以及升级贸易战的角斗场。

  对这一点,最近与美国升级为全面战略同盟关系的韩国的态度最为典型。韩国政府强调,美韩双方打造的所谓供应链同盟,绝无将中国排除在全球产业链供应链合作之外的意图。韩方还将加强与中方的密切沟通,以避免中方感到被忽视和排斥,而且韩方不仅要继续与中国就打造更具韧性的供应链进行合作,还在积极推动中韩自贸协定升级版谈判。

  实际上,对于亚太地区国家的顾虑,美国心知肚明,且深知目前阶段的“印太经济框架”存在吸引力不足这一明显弊端。迫于国内政治阻力,美国在推出“印太经济框架”时排除了关税减让和市场准入等对其他成员加入该框架可能最具激励性的内容,同时还希望各参与方在数字贸易、能源环保、气候减排、劳工权益等方面遵守相当高的执行标准。在这种情况下,亚洲许多国家都对加入“印太经济框架”表现出迟疑态度,甚至不清楚要加入的到底是什么机制,为什么要加入。美联社评论称,“印太经济框架”缺乏市场准入等方面的实际内容,令其吸引力受到质疑。《日经亚洲》也指出,如果美国希望各国切实遵守其提出的贸易规则,那就需要降低关税,以激励成员国遵守其余条款,否则新兴经济体不会轻易地被“理想和战略”打动。

  为了能保证“印太经济框架”顺利启动并被域内多数国家接受,拜登政府不得不收敛其战略指向的针对性,而由于“印太经济框架”正处于创立的初期,其未来命运如何尚不可知,实际上也就不可能完全排除中国未来加入的可能性。与此同时,在中国政府连续强有力的外交警告和军事震慑下,即使美国国会对其施加了巨大压力,台湾民进党当局也一再游说,拜登政府最终没有突破“一个中国”政策的红线,拒绝将台湾纳入“印太经济框架”。

  总之,“印太经济框架”已经在期待和质疑声中起步,如果它能以推动经济复苏和产业链合作为主旨,坚持开放共赢的思路,按自由贸易规则办事,真诚谋求本地区的团结、稳定与繁荣,而去除地缘政治的私心,不图谋孤立、排斥中国,那么这一框架就具有建设性和可持续性,就有望为美国带来配得上其决策者政治勇气与决策智慧的丰厚回报。

    张旭东 同济大学全球治理与发展研究院研究员、清华大学国际关系学博士 

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