十三届全国人大四次会议正在审议《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定(草案)》，依法行使中央对香港特区的全面管治权，行使中央对香港特区民主政制发展的决定权、主导权、监督权，履行全国人大作为国家最高权力机关的宪制权力、责任和义务，从中央层面修改和完善香港特区选举制度。

　　这是确保“一国两制”方针得以全面贯彻，确保“一国两制”方针之“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持香港长期繁荣稳定”之初心和根本宗旨得以全面落实，确保“一国两制”方针“不会变、不动摇”和“不变形、不走样”指导思想得以全面落实，确保国家宪法和香港基本法共同构建的香港特区宪制秩序不受损害，确保香港特区民主政制发展在正确的轨道上行稳致远，确保“爱国者治港”根本原则以制度形式全面保障，确保香港特区管治权牢牢掌握在中央和香港特区爱国者手中的治本之策，其必要性、重要性不言而喻。 

3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在北京人民大会堂开幕。受全国人大常委会委托，全国人大常委会副委员长王晨作关于中华人民共和国全国人民代表大会组织法修正草案的说明、关于中华人民共和国全国人民代表大会议事规则修正草案的说明、关于全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定草案的说明。 记者 盛佳鹏 摄 

　　为何改：现行选举制度存在严重漏洞 

　　香港回归20余年来，在“一国两制”香港实践取得了举世瞩目巨大成就的同时，也出现了一系列新情况新问题、新挑战新风险。 

　　香港社会各个阶层、各界人士中的一部分人对于中央政府“一国两制”方针的初心和根本宗旨，从来都不是全部、全面认同和接受的。他们对于“一国两制”方针以及香港基本法的理解和贯彻，不仅根本谈不上全面准确，而且是有意识地加以肢解、加以割裂，有选择地取舍。 

　　他们拒不承认“一国两制”是一个完整的概念、香港基本法是一个统一的整体。他们将“坚持一国原则”和“尊重两制差异”割裂并对立起来，不认同、不接受“一国”是“两制”的基础和前提；他们将“维护中央全面管治权”与“保障特别行政区高度自治权”割裂并对立起来，不认同、不接受中央拥有全面管治权是特区行使高度自治权的基础和前提；他们将“发挥祖国内地坚强后盾作用”与“提高港澳自身竞争力”割裂并对立起来，不认同、不接受“祖国内地因素”是“香港经济发展和经济繁荣”的基础和前提。 

　　他们以“民主派”“泛民主派”和“本土派”“真本土派”自诩，实际上是“逢特区政府必反”“逢中央政府必反”的极端反对派。他们中的少数极端分子甚至幻想在香港回归以后、在中国中央政府对香港地区恢复行使主权以后、在中国中央政府直辖的香港特别行政区成立以后，仍然可以在某种程度上、某种范围内使“资本主义的香港”与“社会主义的祖国内地”有效隔离或分离，使香港拥有“完全的政治实体”或“半政治实体”的超然地位。从“香港价值至上论”“香港利益至上论”一直到“香港城邦论”“香港民族自决论”“香港独立论”，在这一“反华反共”的危险道路上越走越远。 

　　在他们的背后，还有西方一些势力在遏制和封堵中国的支持和干预。如此，基于这些消极因素作祟，香港回归20余年来，香港社会的政治生态演变已经日益逼近中央“一国两制”方针的初心和根本宗旨之不可触碰的底线。从“反二十三条立法”运动、“反国教”运动一直到非法“占中”“旺角暴乱”“修例风波”等等极端事件层出不穷，致使一时间“港独”猖獗、“黑暴”肆虐、“揽炒”横行，香港特区“一国两制”行稳致远前景堪忧。 

　　其突出表现就是“爱国者治港”根本原则没有得到全面贯彻和充分体现，大批反中乱港分子、“港独”等激进分离势力在境外反华反共势力的支持和扶助下通过各级各类选举进入特区治理架构，包括立法会、行政长官选举委员会等重要机构，成为公职人员，“利用建制反建制”，极大地冲击和损害了中央对于香港特区民主政制发展的决定权、主导权、监督权和对香港特区的全面管治权，使“爱国者治港”这一常识性的政治安排悬空。 

　　产生这一政治现象的关键性症结，就在于香港特区现行的选举制度存在着不能切实有效保障“爱国者治港”根本原则全面落实的严重漏洞和缺陷，已到非改不可的严峻关头。 

资料图：香港维多利亚港和湾仔会议展览中心。刘阳 摄 图片来源：CTPphoto 

　　怎么改：“决定+修法”两步走 

　　中共十九届四中全会提出坚持和完善“一国两制”制度体系的重要命题，已正式开启了对“一国两制”香港实践的正本清源、拨乱反正。此后，在2020年上半年，全国人大及其常委会出台“5·28决定”和香港国安法，率先从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制、填补香港特区在维护国家安全方面法律漏洞，有机构筑了“一国两制”香港实践正本清源、拨乱反正的“底线思维”和底线制度保障。在2020年下半年，全国人大常委会出台“11·7解释”和“11·11决定”，明确重申香港相关公职人员必须履行对于国家、对于中央“政治忠诚”义务以及“爱国爱港者治港”“反中乱港者出局”的基本原则，使“一国两制”香港实践正本清源、拨乱反正进程迈出了实质性步伐。 

　　今年，中央和国家有关部门在综合分析和全面评估的基础上，认为有必要从国家层面修改和完善香港特区选举制度，并且主要是修改和完善香港特区行政长官的产生办法和立法会的产生办法。也就是说，考虑到保持香港特区相关制度的连续性和稳定性，本次修改和完善香港特区选举制度，只修改香港基本法附件一和附件二，不涉及修改香港基本法正文。 

　　本次全国人大出台关于修改和完善香港特区选举制度的重要决定，将此项工作分步予以推进和完成。 

　　第一步，全国人民代表大会根据宪法和香港基本法、香港国安法的有关规定，作出关于完善香港特区选举制度的决定，明确修改完善香港特区选举制度应当遵循的基本原则和修改完善的核心要素内容，并授权全国人大常委会根据本决定修改香港基本法附件一和附件二。 

　　第二步，全国人大常委会根据宪法、香港基本法、香港国安法和全国人大有关决定，修订香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，修订后的附件一和附件二将对香港特区实行的新的民主选举制度作出具体明确的规定。在国家层面完成对附件一和附件二的修订后，香港特区将据此对本地有关法律作出相应修改。 

　　其核心是以对香港特区选举委员会重新构建和增加赋权为核心进行总体制度设计，调整和优化选举委员会的规模、组成和产生办法，继续由选举委员会选举产生行政长官，并赋予选举委员会选举产生较大比例的立法会议员和直接参与提名全部立法会议员候选人的新职能，通过选举委员会扩大香港社会均衡有序的政治参与和更加广泛的代表性，对有关选举要素作出适当调整，同时建立全流程资格审查机制，进而形成一套符合香港实际情况、有香港特色的新的民主选举制度。 

资料图：香港维港烟花绽放。记者 张炜 摄 

　　改什么：全面落实“爱国者治港” 

　　今年年初，习近平主席在听取香港特区行政长官林郑月娥述职报告时明确指出：“要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。只有做到‘爱国者治港’，中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实，宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护，各种深层次问题才能得到有效解决，香港才能实现长治久安，并为实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献。”这一重要论述，是对香港回归以来“一国两制”实践经验的高度提炼，是对“一国两制”实践规律的深刻揭示，指明了“一国两制”实践行稳致远、保持香港长治久安的方向。 

　　“爱国者治港”根本原则，是“一国两制”方针的初心和使命，是应有之义和核心要义。其中心思想就是：中央直辖的特区要由爱国者治理，香港特区的管治权必须牢牢掌握在对国家、对中央有“政治忠诚”的爱国者手中。也就是说，必须全面准确理解贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针政策，是辩证统一、密不可分的三句话：即“一国两制”——“一国”是“两制”的前提和基础；“港人治港”——核心是“爱国者治港”；高度自治——是中央授权和确保中央全面管治权的高度自治。 

　　“爱国者治港”思想，是“总设计师”邓小平最早提出并明确阐释的。1983年6月邓小平指出：“港人治港要有什么条件？只要一个条件，就是爱国者。什么是爱国者？赞成、主张祖国统一的就是爱国者。” 

　　1984年6月邓小平指出：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。……什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。” 

　　2014年，中央发表的第一个专门论及香港问题的政策白皮书——《“一国两制”在香港特别行政区的实践》中关于“爱国者治港”规范表述，就是以邓小平的有关重要论述为依据而进行的集中而具体的阐释。其中明确有言：“对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理。”“爱国是对治港者主体的基本政治要求。” 

　　也就是说，只有以“爱国者治港”根本原则为依归，对现行存在重大漏洞和缺陷的选举制度进行全面的修改与完善，香港特区的民主政制发展，才能在唯一正确的轨道上，按照切合世情国情区情以及依法依规、循序渐进、均衡参与、行政主导之“游戏规则”取得历史进步，才能确保中央对香港特区的全面管治权，才能确保香港特区的管治权牢牢掌握在爱国者手中。 

3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在北京人民大会堂开幕。记者 刘震 摄 

　　谁来改：中央主导下进行 

　　作为中央直辖的特区，香港的管治权必须掌握在爱国者手中，这是一条基本的政治伦理。试问世界上有哪个主权国家会把其辖下任何一个地方的管治权交给内心根本不认同自己国家和民族、对自己国家和民族毫不忠诚、心甘情愿充当外国势力政治代理人的那些人手中呢？甚至交给那些鼓吹和从事分裂国家活动、损害国家根本利益的人手中呢？对管治者的爱国立场和相关政治资格作出严格要求是世界通例。 

　　同理，任何一个主权国家也有不可剥夺亦不可回避的宪制权力、责任、义务，对其辖下地方已经出现严重漏洞、出现危及国家主权和国家安全情形、出现不能保障爱国者掌权的选举制度，进行全面的修改和完善。 

　　《中华人民共和国宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”与此相适应，其第62条第14项规定，全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。也就是说，创设特区、建立特区制度，权力在中央。选举制度是香港特区政治制度和政治体制的重要组成部分，修改和完善其选举制度必须在中央主导下进行。 

　　事实上，香港回归20余年来，香港特区民主政制发展进程的每一步推进包括历次重大选举制度的修改和完善，也都是在中央的主导下实现的。 

　　香港回归20余年来，中央政府始终坚定不移按照香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定，真心诚意推动香港民主政制循序渐进向前发展，最大程度保障广大香港居民行使民主权利。修改和完善辖下地方作为其政治制度和政治体制有机组成部分和重要内容的选举制度，历来是“中央事权”，在任何主权国家都是如此。 

　　香港回归20余年来，特区民主政制发展最重要的历史经验和现实启示，就是必须尊重和认同中央是特区民主政制发展包括其选举制度必要修改和完善之“总设计师”“总工程师”“总监理师”的历史事实和政治地位，必须尊重和认同中央是特区民主政制发展包括其选举制度必要修改和完善之“火车头”“发动机”的历史事实和政治地位，尊重和认同中央政府是特区民主政制发展包括其选举制度必要修改和完善之“最大民主派”的历史事实和政治地位。(作者为全国港澳研究会副会长、中国人民大学台港澳研究中心主任)