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外商投资法:进一步开放的法律保障

2019-03-15 11:17:00 来源:今日中国 作者:潘灯 【关闭】 【打印】

  315日上午,十三届全国人大二次会议表决通过了《外商投资法》这一统一的外资基础性法律,为新形势下中国进一步扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法治保障。该法将于202011日起实施。 

  过去的四十年,中国的对外开放取得了举世瞩目的重大成就,对于促进中国的改革和发展发挥了十分重要的作用,也为发展中国家通过顺应经济全球化趋势走向现代化提供了可以参考的发展模式。《外商投资法》将为实现更高水平投资自由化与便利化提供法律支撑。 

 

中国第一家中外合资企业北京航空食品有限公司签约仪式。

    

从财政激励到法治保障 

    

  截至2018年底,中国累计设立外商投资企业约96万家,累计实际使用外资超过2.1万亿美元。中国实际使用外资连续27年处于发展中国家首位,目前位居世界第二。这一成绩的背后是长达四十年的马拉松式持续积累,大致可以分为四个阶段: 

  1978年十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策为标志,中国通过试办深圳等经济特区,大力吸引外资发展劳动密集型出口加工业。随后进一步开放14个沿海开放城市,1991年实际使用外资达到43.7亿美元。 

  1992年邓小平同志发表南方谈话和党的十四大决定建立社会主义市场经济体制为标志,外商投资形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。国家政策层面给予外国资本的清晰定位和经济社会的稳定性给了投资者信心。中国利用外资快速发展,2000年达到407.2亿美元。 

  2001年加入世贸组织为标志,中国全面参与经济全球化,积极参与国际分工与合作。开放格局从单方面自主转变为与世贸组织框架下的相互开放。基础设施、包括物质和劳动力在内的资源的可用性,生产力和劳动力技能的发展以及商业价值链的发展,使得外资实实在在地尝到了在中国扎根的甜头。 

  2012年以来,中国实行更加积极主动的开放战略。2013年陆续设立的上海等12个自贸试验区积极探索外商投资管理模式创新,如对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式、统一内外资法规、改革涉外投资审批体制、放宽投资准入等,并在随后向全国推广。 

  在全球范围内国际直接投资流量下降的大背景下,中国利用外资逆势增长。将这一系列实践上升为法律,对稳定外国投资者信心具有很重要意义,也显示了中国对待外资方面从通过财政激励治标法治手段营造公平竞争环境固本的政策转变。 

 

2018年5月23日,在华晨宝马大东工厂,工人对生产完的汽车进行检测。

    

外资三法”到逐步完善 

    

  中国利用外资工作从一开始就是在法治轨道上进行的。外资相关立法是中国改革开放之初最早通过的首批法律。 

  1978年开放肇始主要采用的是中外合资经营模式。《中外合资经营企业法》于197971日获得通过。1986年又颁布了《外资企业法》,1988年通过了《中外合作经营企业法》,外资三法奠定了中国吸引外商直接投资的法律基础,为中国促进利用外资的快速健康发展,发挥了重大作用。 

  在之后的三十年里,中国还根据利用外资的实际需要,及时出台有关配套规定,不断健全外资法律体系。此外,国务院的相关部门还制定了针对具体行业、具体资本来源地区制定吸收外资的专项规定。 

  加入世贸组织前后,根据履行承诺的需要,中国对涉外经贸法律法规进行了大规模的清理和修订。2000年和2001年立法机关和行政部门对外资三法及其实施条例进行了修改,并借鉴国际通行做法,于2011年建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。 

  中国对外开放不断深化和升级的过程,见证和推动了从计划经济转向市场经济的历史。从开放初期外资三法的制定修改过程,进一步优化了外资在华营商的环境。 

上海自贸区的外高桥集装箱码头。

 

新的统一基础性法律 

    

  随着国际国内环境变化,中国利用外资面临的形势更加复杂严峻。早期制定的“外资三法”已难以适应构建开放型经济新体制的需要,亟需在总结实践经验的基础上,制定统一的外资基础性法律,为新形势下进一步扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法治保障。 

  例如,外资三法兼具企业组织法、外资管理法和涉外合同法的三重属性。随着中国法治建设的不断完善,公司法、合同法等民商事法律制度相继出台。从原则上来讲,外商投资企业进入中国以后,其企业组织行为都应该按照内外资一致的法律加以规定。在目前中国企业组织法律体系已经比较健全的情况下,对外商投资企业组织的绝大部分问题没有必要再另行立法规定了。《外商投资法》的制定基本解决现有外资三法与《公司法》等企业组织法的重复与冲突的问题。 

  在很长的一段时间里,中国尽管给外资企业在经营环节国民待遇超国民待遇,但在准入环节给予严格限制。近几年,中国已经确立了对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度,在负面清单以外的领域,按照内外资一致的原则实施准入管理。201610月开始,在全国基本取消了外资企业设立与变更的审批制度,仅仅负面清单下的领域实施审批。从法律层面对这些制度进行确认,已经水到渠成。 

  改革开放初期,中国为鼓励引进先进技术,在一些法律中对以技术作为出资进行了认可和规定。这些规定被一些人误解或曲解为“强制技术转让”。事实上,入市时中国政府承诺在对投资进行审批或者备案的时候,不以外资转让技术为前提,在有关外资准入法律法规中也没有任何要求转让技术的规定。这次立法对该问题进行了规定,有利于减少相关的国际争议。 

  新的外资立法不仅着眼于促进外资的引进,也将对中国的结构性改革起到推动作用。 

  例如,国有企业如何参与经济活动是一个复杂敏感的问题。一些国家提出了“竞争中立”的概念,要求政府不得向商业化经营的国有企业提供融资、货物、服务等优惠待遇。“竞争中立”条款与中国的国有企业改革的方向和目标在不少方面存在契合之处。新法引入了这一概念,除法律、行政法规另有规定外,国家支持企业发展的各项政策同等适用于外商投资企业,并且在标准化、政府采购、融资、用地、招投标、监管等各方面都有所体现。 

  尽管外商投资法条文不多(共641条),但体现出的原则和方向确保更高水平的开放有规可循、有法可依。将来势必会有一系列配套法规规章和司法解释出台,为法律实施提供更多的补充和指引。中国的外资管理模式和开放水平将与国际上开放程度较高的国家全面接轨,实现高水平投资自由化与便利化提供法律支撑。 

中国已经在全国范围内基本取消了外资企业设立与变更的审批制度。

    

    潘灯:中国政法学院比较法学副教授,中国政法大学拉丁美洲和加勒比海地区法律和公共政策研究中心执行主任
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