Un programme d’assurance financé par le gouvernement pour les personnes âgées nécessitant des soins infirmiers de longue durée a été applaudi depuis son lancement à titre d’essai dans l’arrondissement de Shijingshan à Beijing. Grâce à ce programme, les personnes âgées vivant avec un grave handicap physique voient une grande partie de leurs factures de soins quotidiens couvertes par l’assurance. Ce programme pilote sera progressivement étendu pour couvrir les handicapés mentaux en fonction des capacités budgétaires des autorités locales.

Derrière cette réussite se trouve une conseillère politique qui s’est efforcée de trouver une solution abordable aux soins de longue durée pour les personnes âgées qui ne sont pas autonomes. Il s’agit de Sun Jie, membre du Comité national de la Conférence consultative politique du peuple chinois (CCPPC) et vice-doyenne de la faculté d’assurance de l’Université d’économie et de commerce internationaux.

Sun Jie, membre du Comité national de la CCPPC

La genèse d’une idée

En avril 2012, Mme Sun avait été invitée à un séminaire sur l’assurance pour les soins de longue durée organisé par le ministère de la Santé de l’époque et quelques experts présents à la réunion avaient suggéré la mise en place d’un tel système compte tenu du vieillissement rapide de la population, négligeant cependant les problèmes liés au financement.

Mme Sun avait acquis une compréhension approfondie dans ce domaine grâce à son expérience quotidienne dans l’enseignement et la recherche. « Il s’agit d’un produit d’assurance qui remplit des fonctions en termes de sécurité sociale, mais la Chine n’était pas prête à l’intégrer à son système d’assurance maladie. Une décision plus sage à l’époque était d’encourager les compagnies d’assurance privées à proposer de tels produits et de les inclure dans leurs polices destinées aux actifs. »

Les produits d’assurance pour les soins de longue durée sont monnaie courante dans les pays développés. Ils ont joué un rôle important dans la diffusion et le transfert des pressions et des risques que subit la couverture maladie de base, dans la stabilisation des relations de travail, dans l’amélioration du niveau de vie des retraités, et dans le développement du secteur des services financiers et du marché des capitaux. À l’échelle internationale, il existe deux principaux modèles publics pour couvrir les personnes âgées nécessitant des soins infirmiers de longue durée. Le premier modèle, adopté par l’Allemagne et le Japon, l’intègre dans la sécurité sociale. Le deuxième modèle, avec les États-Unis, encourage les compagnies d’assurance privées à développer des produits d’assurance. « Il n’était pas réaliste à l’époque de l’inclure dans l’assurance de base ou de laisser une compagnie d’assurance privée développer un nouveau type de produit d’assurance. »

« Je n’étais pas d’accord lors de la réunion pour des raisons pratiques », explique Mme Sun. Premièrement, il était difficile de décider si ce programme d’assurance devait être universel ou sélectif, remarque-t-elle. « S’il était universel, comment gérer l’énorme écart de capacité de paiement des cotisations des citadins et des ruraux ? Qui devait payer la contribution pour les pauvres ? Comment répondre aux besoins des personnes ayant des problèmes de santé différents ? Si l’assurance n’avait couvert que les salariés urbains, cela aurait été à l’encontre de l’objectif de rendre le système de sécurité sociale également accessible à tous », rappelle-t-elle.

Deuxièmement, il était difficile de décider de la source de financement et de la quote-part de la contribution. Mme Sun estime que le financement est essentiel pour établir un système d’assurance pour les soins de longue durée. « À l’heure actuelle, les entreprises en Chine paient diverses contributions sociales de leurs employés : assurance mixte, assurance médicale, assurance-chômage, assurance contre les accidents du travail et assurance maternité. Elles contribuent également au paiement du fonds de prévoyance logement des employés et à la rente. Toutes ces cotisations représentent plus de 40 % du total des salaires que les employeurs versent à leurs employés. Ainsi, il peut être difficile pour l’entreprise de supporter le coût d’une contribution sociale supplémentaire. »

Troisièmement, il était difficile de déterminer qui devait être admissible. « Doit-on verser les prestations à toutes les personnes âgées de 60 ans comme le fait l’assurance retraite, ou se baser sur les besoins réels de l’assuré ? Dans ce dernier cas, quels devraient être les critères ? » Et d’ajouter que tous ces problèmes devaient être résolus avant de lancer un tel programme d’assurance.

« Après ce séminaire, j’ai réfléchi à la manière d’apporter mon expertise et de faire en sorte que cette assurance puisse voir le jour dès que possible. »

Des propositions émises à trois reprises

Sun Jie s’est rendue dans l’arrondissement de Shijingshan, où se tient une expérience pilote du système politique chinois d’assurance soins de longue durée. Elle s’y est informée de la situation des soins infirmiers pour les personnes âgées.

En 2013, Mme Sun est devenue membre du XIIe Comité national de la CCPPC. Elle a soumis une proposition concernant l’assurance dépendance pour les personnes âgées avec des incitations fiscales lors des sessions annuelles de l’Assemblée populaire nationale, le principal organe législatif chinois, et du Comité national de la CCPPC, le principal organe consultatif politique. En juillet de la même année, elle a reçu une réponse de la Commission chinoise de réglementation des assurances sur la proposition. « Cela m’a donné de l’espoir », dit-elle.

Deux ans plus tard, Mme Sun a amélioré sa proposition et l’a de nouveau présentée aux « deux sessions ». Le 3 juillet 2015, elle a reçu une réponse du Comité national sur le vieillissement relevant du Conseil des affaires d’État. « La lettre de réponse indiquait que [les autorités compétentes] allaient améliorer davantage le système d’assurance maladie du pays, élargir la couverture du régime d’assurance de base, et consacrer plus d’énergie à l’étude de l’assurance pour les soins de longue durée aux personnes âgées », a déclaré Mme Sun. Grâce à cette lettre, elle savait que la question avait attiré l’attention voulue au plus haut niveau. « Le lancement de l’assurance pour les soins de longue durée bénéficiera à une centaine de millions de personnes vivant avec des difficultés physiques », précise-t-elle.

Pour battre le fer pendant qu’il était encore chaud, Mme Sun a renouvelé la proposition et l’a évoquée lors des « deux sessions » de 2016. « Cette fois-ci, le ministère des Ressources humaines et de la Sécurité sociale (MRHSS) m’a répondu, après avoir consulté le ministère des Affaires civiles, le ministère des Finances et la Commission nationale de la santé. Je savais qu’un tel programme deviendrait une réalité car il était à l’ordre du jour de divers départements fonctionnels. » Le MRHSS a fait savoir dans sa réponse que des programmes pilotes pouvaient être mis en œuvre en premier et que les expériences nationales et étrangères pouvaient servir à titre d’exemple lors du lancement d’un tel régime d’assurance.

Quelques jours plus tard, le MRHSS publiait des directives pour des programmes pilotes d’assurance relatifs aux soins de longue durée.

Un engagement renouvelé pour une même cause

La diligence dont a fait preuve Mme Sun en tant que conseillère politique l’a amenée à être de nouveau membre du XIIIe Comité national de la CCPPC en 2018. « Mon objectif au cours de ce nouveau mandat s’est porté vers l’extension des programmes pilotes à l’échelle nationale. »

Sa proposition lors des « deux sessions » de 2019 portait sur la mise en place d’un mécanisme de financement stable et durable de l’assurance pour les soins de longue durée. Selon la réponse adressée conjointement par l’Administration nationale de l’assurance pour les soins de santé, le ministère des Finances et le MRHSS, fin juin 2019, le nombre de personnes couvertes par les programmes pilotes dans 15 villes et deux provinces avait atteint 88,54 millions, et les frais de soins quotidiens remboursés par le régime concernaient 426 000 personnes avec une prestation annuelle moyenne par personne d’environ 9 200 yuans.

Dans le Rapport d’activité du gouvernement 2019, il était dit que la Chine s’engagerait à étendre les programmes pilotes. « Il y a une cinquantaine de villes appliquant un régime d’assurance pour les soins de longue durée », se réjouit Mme Sun.

Un financement stable est essentiel et son travail de conseiller politique se concentre maintenant sur cet aspect. « Au début de la phase de pilotage du programme, j’ai proposé que le financement provienne de diverses sources compte tenu de la situation financière différente de chaque ville pilote. » Une approche largement adoptée consiste à utiliser l’excédent du fonds d’assurance maladie de base des salariés urbains et d’augmenter la contribution des employeurs et les employés. « Mais le problème avec cette approche de financement est l’inadéquation entre la part élevée de la contribution du fonds d’assurance maladie et la part faible de la contribution individuelle. Il y a inadéquation dans le partage des responsabilités. »

Selon elle, l’assurance pour les soins de longue durée devrait être un régime public. Quant au mécanisme de collecte de fonds, la réponse à sa proposition de 2019 offrait quelques options. La première consistait à mettre en place un régime totalement nouveau fonctionnant indépendamment de l’actuel régime d’assurance maladie de base. La seconde consistait à faire des employeurs et des salariés les principaux contributeurs. Le soutien du gouvernement au financement devrait être basé sur le niveau de développement économique.

« L’introduction d’un système d’assurance pour les soins de longue durée a été incluse dans le XIVe plan quinquennal (2020-2025), et je pense que d’ici 2025, la couverture du régime aura été étendue à l’ensemble de la population. À ce moment-là, non seulement les personnes âgées de plus de 60 ans, mais aussi toutes les personnes handicapées bénéficieront des avantages de ce programme », conclut-elle.