农村富余劳动力到哪里去

本刊记者       邓树林

嘉宾：邓鸿勋

采访：本刊记者 邓树林

邓鸿勋，江苏无锡人。1931年1月出生。工程师，研究员。

1952年毕业于江南大学管理工程系。80年代末90年代初任江苏省委副书记、海南省委书记兼省人大主任。中共十四届中央委员。

1994年任国务院发展研究中心副主任（正部级），对农村经济、区域经济，老工业基地改造，开发大西北等，作了比较系统的研究，并有著述。主编《跨世纪战略发展过程中的中国经济结构研究》、《中国财经管理全书》。

1998年任中国农村劳动力资源开发研究会会长，主办数届全国“创业之星”大会，主编《农民就业与中国现代化》、《走出二元结构—农民就业创业研究》。任国发资本市场研究中心理事长，中国保险发展论坛组委会主席。

中国农民有过三次伟大的创造。第三次创造就是大量的农民工主动进入城市

今日中国：中国庞大的农民工流动大军是怎样形成的？

邓鸿勋：说清楚这个问题，要对中国农村的改革作一简单的回顾。首先是家庭联产承包责任制实行以后，农民从旧体制的束缚之下解放出来了，积极性极大地调动起来，生产力有了很大发展，农民的收入增加了。从1979年到1984年的6年，农业生产都是发展的，而且发展得比较快。农村虽然还穷，但绝大多数农民解决了吃饭问题。农民经营自主，农业富余劳动力也从大呼隆的集体劳动方式下解放出来，寻求发展的空间。

接着，农民又有新的创造，乡镇企业发展起来了。到20世纪80年代中期，乡镇企业在沿海地区发展是相当快的，相当多的农民走进乡镇企业里面去。邓小平说过，乡镇企业是异军突起。以后，乡镇企业逐步扩大到内地。

乡镇企业吸纳了多少农民呢？大概是一点三亿人左右。毫无疑问，从乡镇企业的发展，农民增加了收入，身份也从农民变成了农工。这一段时间不长，不久，情况又起了一些变化。变化在什么地方呢？就是发展到一定程度，大概是90年代中期，乡镇企业明显上不去了，上得慢了。为什么很慢呢？因为中国的市场有了很大变化，从卖方市场转变成买方市场。就是物质丰富了，买的人可以挑挑拣拣了。乡镇企业产品的质量到底不如国营的，也不如从国外进口的。这样一来，一些乡镇企业就缺乏了竞争力。一些企业资本构成有所提高，就业弹性下降。同时，中西部不发达地区乡镇企业发展缓慢，或没有发展起来。这就出现了乡镇企业转移农村劳力相对停滞的状态。

乡镇企业不可能继续大规模发展，农村剩余的大量劳动力到哪里去？就剩下外出打工一条路了。

打工潮兴起，有深刻的原因，实质上是不发达地区农村富余劳动力没有了出路。家庭联产承包责任制，把农民的积极性调动起来了，但农民就那么一亩多地，再发展又能发展到什么地步去？农民心里有一笔账。这些年科技的发展，种子的改良，再加上生产技术的改进，农田灌溉条件的改善，农业生产上所需劳动力明显减少了。过去，种一亩地很不容易，现在机械化代替了笨重的体力劳动，把大批富余劳动力从土地上解放出来。乡镇企业有了发展，但也不能吸纳太多的农村富余的劳动力，特别是在中西部地区。

打工形成“潮流”，形成“打工潮”，是从80年代的后期开始形成的。回过头来看，开始遇到的阻力是很大的。社会上，把打工仔、打工妹看成“盲流”，而且从多方面去限制农民工流动。1989年，中国农村劳动力资源开发研究会成立后，支持农民工的流动，不断鼓与呼。开始，国家劳动部是不管农村劳动力的。它是“城市劳动部”，农村的劳动力根本不管。我们认为，劳动部是国家的劳动部，城市和农村的劳动力都应该管。还记得吧，开始时，农民进城是非法的。经过大量的宣传工作，劳动部后来也改变了看法，城市和农村的劳动力都管起来了。打工潮引起中央的重视，1992年提出发展劳动力市场，鼓励农村富余劳动力地区间的流动和有序转移。

在过去的二十多年，中国农民有过三次伟大的创造。第一个创造是提出了在农村实行联产承包责任制，第二个创造是发展了乡镇企业，第三次创造就是大量的中国农民工主动进入城市。这三次创造，实际是中国农民自己解放自己。路是农民自己走出来的，不是国家叫他们去搞联产承包的，不是国家叫他们办乡镇企业的，也不是国家叫他们进城的。农民自己创造，自己解放自己。

农民工进城，冲破了阻力，冲破了长期以来的工业农业的界限，城市和乡村的界限

今日中国：中国农民工进城打工是否一帆风顺，他们都遇到了哪些困难？

邓鸿勋：农民进城打工可不是一帆风顺的啊。打工打得很艰难。首先遇到的是思想障碍，理念方面的阻力。最大的阻力是户口问题。进城打工要“三证”。哪“三证”呢？就是身份证、暂住证、就业证。没有三证，你甭想进城来。而且，三证还要收费。不交费不行。带来的小孩，城里没有人管，上不了学。很多方面都受到了限制。很困难。但农民还是冲破了困难，冲破了阻力，冲破了长期以来的工业和农业的界限，冲破了长期以来城乡的界限。过去，城乡是分割的，工业和农业是分割的，管理上是分割的。但农民冲破了这些分割，进了城市。

农民进城后，打工是很艰苦，很不容易的。但进来以后，农民兄弟就尝到了甜头。农民兄弟的思想理念变了，思想境界提高了，知道了什么是商品经济，知道了如何进入市场，开始学到了本领，不管是技术也好，管理也好，那怕再简单的做生意的本事也好，总之，学到了一技之长。出来打工后，经过三五年，就积累了一部分钱，他们开阔了眼界，拓宽了渠道，交了很多朋友。慢慢地在打工的人中间，出现了一部分佼佼者。他们开始创业，他们已不满足替人打工，开始寻求自己的创业之路。

主动创业的人，大概一百个打工者中间，有三四个人成为了创业者。这个数字是变动的。但不管怎么说，他们里面有一部分佼佼者闯出来了，自己创业了，这是事实。中国农村劳动力资源开发研究会每隔一年开一次全国创业之星表彰大会，已经表彰了一批人，现在已经开了六届了。这些创业之星就是他们中间的优秀分子。

农民工居住的工棚拥挤、寒冷。

今日中国：请进一步说说农民工进城后遇到的困难。

邓鸿勋：进城打工者创业之后，对历史有很大的推动。打破了工农界限，打破了城乡界限，实现城乡一体。中央也是重视这部分流动人口的，从2000年开始 ，中央采取了一系列政策措施。十六届三中全会提出，建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，为农村劳动力转移有关的制度改革确定了方向。2002年，中央提出对进城的农民要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。2003年，国务院办公厅发了一个关于做好农民进城就业务工管理的通知，通知取消了对农民进城的诸多限制，不应对农民进城歧视，保护就业，保护劳动收益，改善劳动条件，为进城农民提供公共服务。2003年9月，国务院又对农民工子女的教育发了文件，对农民的转移培训发了文件。

2004年中央发了一号文件，明确指出，解决“三农”问题（农业、农村、农民）是重中之重，把解决“三农”问题提到了非常重要的议事日程。同时指出农民工是产业工人的重要组成部分，强调维护他们的合法权益，加强转移培训。

尽管中央大声疾呼，但农民出来打工、创业碰到了很多困难，直到现在，仍然存在很多问题。一是拖欠工资，农民工干了活，不及时支付工资，边清边欠，把工资压到最低工资标准之下。二是没住房，进城的农民工哪有住房？一些地方搞城市改造，结果农民工租不到房。三是小孩子进学校念书，虽然国家规定不能收借读费、赞助费，实际上，不少地区都收，不缴这些额外的费，不让你进学校。要进，可以，但要收费。四是直到目前一些地区对进城务工人员，还是要证件，要交钱。五是农民工虽然人在城里，但没有劳动保障，有了工伤之后，没有劳动保护。一句话，到现在，农民工还没有一个正式的城市身份。别的不说，就拿农民工春节回家，火车票还要涨价。农民工，一方面拿不到工钱，另一方面火车票还要涨价。真是没有道理的！

特别是有些地方的无地农民，他们无地可种了，你又没给他社会性保障，他们处于一种非常困难的状态。

农民工流动，加速了国家的工业化，城市化，市场化和城乡一体化

今日中国：农民出来打工，其意义何在？

邓鸿勋： 中国农民是冲破了重重困难出来打工的，其意义十分深远。他们的劳动加速了整个国家的工业化，加速了城市化，加速了市场化，城乡一体化。

在做出贡献的同时，农民工本身也受到了教育，提高了自己的文化科学知识，打工挣来的钱，改善了家中的生活，改善了家庭的境况，使得家人能比较安定地生活。我们粗略地算了一下，中国农民每年外出打工，单拿回家一项的钱就达到了4000亿元。这对稳定社会，改善农民生活起了非常大的作用。

2004年，乡镇企业吸纳劳动力没有明显的增多，粮食增收有限，农民的增收点，主要靠打工挣来的钱。有的地方打工的收入已超过了地方的财政收入。像四川，整个省，农民寄回去的钱，比他省里的财政还要多。一亿两千万农民工的流动，推动了整个社会的进步，而且对农村的稳定起了很重要的作用。他们出来打工，就是自己救自己。

对一亿两千万农民工要做好分流工作，分流的途径有三

今日中国：对这些外出打工人员，是不是要做出合理的分流呢？

邓鸿勋：应该是这样，分流才能实现城乡二元结构的根本转变。现在外出打工的人数，大概是一亿两千万。现在的问题是，一亿两千万分流的速度太慢。从我们的研究来看，这一亿两千万人，应该每年都有所分流才合理。

农村户口现有九亿人，九亿人口中，劳动力是四点九亿人。这其中有一部分进了乡镇企业里，约有1.3亿人，一亿两千万人出来打工，这两者重复计算的约有近三千万（主要是建筑业的）。农业还要有一亿七千万人在家种地。此外，农村还有一亿多富余劳动力。这一亿多人为什么不出来呢？因为劳动工资太低，进城就业环境不行。还有相当一部分人年纪偏大，四五十岁了，这些人在农村算个劳动力，到城市，人家根本不要你。这部分人，即使想出来，也是不好出来。

随着科学技术的发展，农业产业化的深入，随着各方面协作条件更加有利，农业所需劳动力只会减少，不会继续增加。其实，中国农业有一亿多劳动力就够了。现在，农村年纪偏大的不好出来，但他们的孩子在上学，过几年上完学，还要出来。后面紧跟着的打工者还有一亿人。今后几年还要分化出来。现在，有一个问题，一亿多人已经在流动，还有一亿多人跟随在后面，进入这支流动的队伍。如果不是非常自觉地研究分流，这支队伍既可以成为建设的力量，但在特殊情况下，也可以成为影响建设的力量。这完全是有可能的。这些人，现在有饭吃，有工做，不会破坏你。如果说一旦没有了工作，就有可能成为破坏的力量。这是要引起注意，引起重视的。

今日中国：怎样做才能做到合理分流呢？

邓鸿勋：要非常自觉地研究农民工的分流问题。怎么分流？一个办法，首先要对无地农民认真地采取有力的措施。他们名字叫农民，地都有没有了，还叫什么农民？属于这种情况的，全国有三千万啊！如果再不采取措施，那是不行的了。当然，现在有的地方采取了措施，比如说，给农民土地补偿费，给他们盖了房子，让他们安居，或者是他们的土地入股，每年可以分红。这是聪明的做法。

也有的做法是，土地给国家拿去了，给商人拿来去了，给了土地所有者一部分钱，眼前的日子是可以过的。但往后的日子就不好过了。为什么呢？因为他们还不是城市身份，要知道，一个城市户口本就可把你卡死。没有户口本，孩子上不了学。你要上学，就得交费。类似的问题很多。这些，其源都出于没有城市居民身份。所以，应该毫不犹豫地采取一切措施，让一部分农民工逐步地成为城市居民，到市区，或者到郊区。

第二部分人也是要分流的，这部分人已经成了创业者。这部分人已经不是农民工了，已经成了民营企业家。成了民营企业家，还不让改变身份？看他们的身份，还是农民工。这对他们今后经营业务也不利。因为他们不能在城里定居。对这一部分有一定成就的人，应该让他们在城里安家落户。

还有一部分人，已经在企业工作的时间已经很长，实际上他们已经有了固定工作，固定的身份，比如当了什么长的。当了十几年工人了，你还要让他当农民工？这些已经是事实上的市民，建议国家积极采取措施，让他们适时地成为城市居民，合法的城市居民，凡是居民有的东西，他们都应该有。他们应该有户口本，有地方住，有最低的社会保障，他们的孩子也应有受教育的机会。劳动保护，社会保险等等，他们都应该享受。

每年总会有大批农民工涌入城市

建设和谐社会，要自觉地解决好农民工的问题

今日中国：农民工与建设和谐社会都有哪些密切的关系？

邓鸿勋：一亿两千万流动人口，不是一个小数目啊！流到哪里去？大中小城市并举。有条件进大城市的，进大城市；有条件进中等城市的，进中等城市；适宜进小城镇的，进小城镇。总之，要因地制宜，不要一刀切。按照目前中国的国情，应该更多地鼓励发展小城镇，因为中国农民实在太多。一亿多在流动，还有一亿多在等着。完全到大城市，大城市容纳不了，都放到小城市，也不行。哪怎么办呢？应该在大城市的周围的重要城市，在这些城市周围的主要城镇，像交通枢纽，商品交换的集散地，小企业集聚、产业集群的地方，国家重点建设的厂矿，在这些经济正在重点发展的地方的周围，应该有意识地开发建设小城镇，加快中小城市的建设，加快城市建设的步伐。只有在工业化过程中，工业上去了，城市化也上去了，同步发展，才不会产生、积累矛盾。

现在，农民工的居住条件是非常之差的，他们或者租房子，或者住在工棚里，或者住在地下室，几十个人住在一个大通铺，条件很坏。几年，十几年，连个家都没有！中国劳动力资源开发研究会秘书长说，你说印度不行，人家还有贫民窟呢？还有一个家呢！我们的农民现在一年四季还有夫妻不见面的呢。有的不是一年两年，而是十年八年见不了几次面。十年八年，人家生活的权利被剥夺掉了。一个人不光张嘴为了吃饭吗？他们还有家庭啊！

对这数量众多的农民工，国家要出台政策，通盘来考虑这件事。有些城市，如我老家无锡，有一个提法，我很赞成，叫做“欢迎新市民”。他们给新市民解决一系列问题，比如看大病问题，小孩子上学问题，计划生育问题，社会保障问题。欢迎新市民的概念就非常大。实际上，现在城市里的人，你问几代，问上三代，曾祖父，祖父，父亲，到底是什么人，十个里面，八个来自农村。真正城市的没有多少人。他们也都是从农村分化出来的！

现在，一亿多人在流动，在分化，我们不能视而不见。应该看到，中央对农业的反哺工作做得不错，一个是种粮直补，第二个是良种补贴，第三个是购买农业机械的补贴，第四是农业税减免。但是这个钱细细一算，只不过四百亿元。充其量只不过国家拿出四百个亿。听起来很响，也很好听，说到底就是四百亿元罢了！毫无疑问，反哺，是对的，但力度太小。应该加大反哺的力度。应该看到，一亿多农民在流动，没有流出事来，是国家的万幸！这些无业农民，无地农民，他们的日子是很难过的。你不要看人家的贫民窟什么样的，但人家是一家子过日子。现在是一家一户过不到一起啊！对这种情况不能熟视无睹啊！你说要建和谐社会，和谐吗？一点也不和谐啊！农村那么多家庭都拆散了，你能说和谐吗？因此，要非常自觉地认识这些问题，解决这些问题。

今日中国：针对这些问题，应采取什么样对策呢？

邓鸿勋：从研究的角度，我们提出了三条对策。

第一条，对农民已经采取的好政策，要增加，要延伸。现有的政策，都很好，都赞成。对农民的补贴，也很好，但要加大。

迅速实现九年义务教育，要迅速，三年、五年，不是个事。因为，义务教育是我们国家的基础。关于义务教育，喊了多少年，实际上，农村还没有完全实行义务教育。如果你义务教育都做不到，你还谈什么呢？还有，必须清楚认识到，即使义务教育普及了，也要等到十年后才能出人才啊！

第二条，现在的农民工要迅速进行培训。不是一般的培训，而是要全面培训。城市的工人都培训，农民工怎么能不培训呢？要义务培训。现在不能说没有培训。能培训什么呢？培训保姆，告诉你家用电器怎么用，注意什么事项等等。这种培训，等级太低了。现在的问题是，要加大培训的力度，增加技术含量。要知道，现在就业的竞争是很激烈的啊！

第三条，要采取措施，让有创业能力、有创业条件的人去创业。目前，国家说贷款给这些人创业，实质上，只是喊喊而已，款是贷不出去的。你想借也借不到。因为银行信不过你。银行只贷款给大老板，不会贷给那些小老板的。不少人有创业条件，但得不到信贷的支持，或是很难。这些，都应该改进，政府要推进金融体制的改革。

第三产业的发展空间大得很，特别是社区需要劳力的潜力大得很。但目前满足不了。现在又出现一种现象，民工荒。为什么呢？嫌你给的钱少。本来，他们出来是因为家里不能糊口，现在糊口糊得了。现在农民工价格见涨，这是好事。农民工的工资低，不是一般低的问题，而是太低。有的极个别地方甚至还有用童工的现象，简直就是剥削，这是不能容许的！有的地方，对农民工就是一种剥夺。现在，农民工本身竞争也十分厉害。有知识、有技能的农民工，竞争就能上一个台阶。国家应该下大力气提高全民族的素质。不光工业化，不光城市化，而且通过各种途径来提高全民族的素质。

所以，要我来讲的话，就是要进行全民培训，全民发展教育。拿出较多的钱来。对创业者给予扶持。给就业创造一个很好的条件，打开三产的就业门路，如，服务业、饮食业、旅游业、环保业、保安业，等等。这样，使得更多的人，不仅仅就业，而且去创业。使得更多的农民工进到他们的圈子里去。

现在的问题是，农民工长期在城里就业后，他还不是市民，他仍然是农民工。这样，是稳定不了的。同样的车间经理，工人当车间经理，有选举权，农民工当车间经理就没有选举权。受了工伤，农民工没有人给他看病，没有工伤保险。农民工已经长期在城里工作了，应该水到渠成，适时把他们变成城市居民。他们的出路只有变成居民，道理很简单，要农民的生活水平提高，只有把农民的总人数减少，增加他们的收入。现在是九亿农民，过了十年，还是九亿农民，那就完了。而且，很可能会出现不和谐社会。城乡距离太大了。城里的工人受了工伤，有人管，农民受了工伤，谁管？农民工少胳膊，谁还要你？只能回家。

中国农民现在好在还有一亩三分地，在最困难时，可以饿不死。这一条是不能变的。家庭联产承包责任制，过去说，二十年不变，三十年不变，看来就是不能变。这一条摆在那里，就保证了中国农民不会饿肚子，他可以克服最大的困难。大不了回家，不至于饿死。现在，中央已把“三农”放到重要议事日程，而且很明确要对“三农”加大投入，采取措施。

关键是把农村富余的劳动力转移出来。城市的人多了，城市的市场才会逐步发达起来

今日中国： 为什么我们现在这样重视“三农”特别是农民工的问题？如果不重视，会出现什么样问题？

邓鸿勋：中国是一个农业大国。中国人口中，农民占大多数。长期以来，农民对国家做了大贡献。工业化的开始阶段，以及后来阶段，它的积累主要靠农业。农业支持工业，它是通过剪刀差的。农产品不值钱，工业品值钱，买一台电视机，不知要多少粮食才能买得起。一台电视机实际上它要不了那多粮食的价钱。价格差，使得农民长期以来，为国家做了大贡献，而自己没有真正富起来。现在已经进入工业化的中期，就是说，已经出现买方市场，东西比较多。是老百姓不需要吗？需要。农民不需要电视机，不需要电冰箱，不需要买新服装，都需要。特别是山沟里的农民。但没有钱，买不起。为什么没有钱？首先是农民的就业、农民的发展受到了体制的影响。

过去，城乡是分隔的，工业与农业是分隔的。在这种情况下，农民虽然知道城里好，但出不来，进不去。很多农产品价格低成这个样子，他们也没有办法。市场变化之后东西多了，成为买方市场。东西卖不出去。城里赚钱，城里人消费。农村人没有钱赚。赚不到钱，没有办法消费。九亿农民没有钱消费，城市的东西还能不多？要想九亿农民能消费，当然他们自己要发展生产，进乡镇企业。沿海地区有这个条件，但到内地就没有这个条件了。要技术，没技术，要资本，没资本，要协作单位，没有协作单位。很多地方不具备发展乡镇企业的条件。

农民就剩下一条路，外出打工，因为劳动力还是有地方要的。跑到广东，广东欢迎，跑到上海，上海欢迎。因为那些地方自己的劳动力不够了。农民外出创业是逼出来的。中央已经看出来，感到这是一个大问题。到了这一步，就必须工业反哺农业，城市支持农村。要城乡一体化，工农业要同时现代化，光搞一头是不行的。现在，城乡分割得厉害。现在，农民打工每年创收是4000多亿元，而国家只拿出400亿元。这时，国家要反哺农业，且要拿出大力气来反哺。义务教育喊了多少年了，这件事早应该做了。过去没做好。农民工的不少人还是文盲或半文盲，应该对他们进行培训。鼓励他们回乡创业。农民变市民是回避不了的事，那是迟早的事，要打破城乡二元结构，此事要大声疾呼。

解决“三农”问题，贯穿整个工业化的全过程。为什么呢？农民不可能马上变市民，虽然有了政策，也鼓励，就像鼓励大家去创业，但不可能大家都成为创业者。“三农”问题不可能短时间内解决，你要把农村多余的人请出来，才能现代化。多余的农村劳动力请不出来，农村怎么现代化啊？

总之，关键是把农村富余的劳动力转移出来。农村的人少了，农村才会逐步发展起来。城市的人多了，城市的市场才会逐步发达起来。