个税新政：离城市扶贫有多远
来建强
个人所得税规则的任何改变，不仅涉及每一个人的利益，也涉及社会的公平性问题。个税改革被人们赋予“应充分体现国家让利、低收入者受益的原则”的使命，更有人将其称为“城市扶贫工程”。
因此，《个人所得税法》修正案草案向公众公布之后，“1500元”新的起征点，成为各界争议的焦点。由于起征点多年来一直固定在800元，使得事实上很多中低收入的工薪阶层成为纳税大军，给人造成“劫贫济富”的不公平印象。2004年中国个人所得税收入65％来自工薪阶层，比2000年的42.86%又增长20多个百分点。
新旧税表比照中的有限扶贫
如果以每月1500元作为个税起征点而付诸实施，我们每个月将少缴多少钱？按照有关专家测算，一年国家财政收入要减少200多亿元。
月收入1000元者，原缴税10元，将不需缴税，较以前少缴税10元。
新的起征点引发争议
薛侃，26岁，一个典型的白领，在一家名列世界500强的外企从事计算机程序开发工作，月收入扣税前是7500元。但他还是抱怨税负太重———在缴纳各种税和费用后，他能拿到手的钱只有4000元。
“我一个月光社保金就要被扣除1000元，而这些钱我只能等到自己退休以后才可以动用。”薛侃说外企的财务制度非常明晰，员工的所有的收入都会被打进工资单，这就意味着要按照国家的税收制度，一一课税。
“我觉得个税的免征额还要提高1000元，定在2500元比较合适。”薛侃说目前的免征额太低，不符合东部沿海经济发达地区的发展水平。他认为大多数工薪一族的收入都在2000—3000元，这群人的利益应该得到保障，不应承担太重的缴税负担。
“如果能把免征额定在2500元，我要交的税就可以少2000元左右，这样攒钱买房也不会太遥远。”薛侃笑着说。
新一轮个人所得税调整方案将个税起征点定为1500元，然而超过七成的被征求意见者反对这个起征点，认为应该继续提高。
中国于1980年开始征收个税。当时确定个税起征点为800元，次年征收个税500万元，基本上只具有象征意义。
那么现在，个税起征点定在多少合适，我们可以从不同的角度算上一笔账。
其一，1981年中国城镇就业者的平均月收入在40元左右，800元的标准在当时是城镇就业者平均工资的近20倍。而到了2004年，城镇就业者平均月收入达到了1600元左右，如果按照20倍的比例确定起征点的话，那么现在确定的起征点就应当是3.2万元左右。 其二，1981年中国平均每人可用于生活费的收入为463元；而2004年城镇居民人均可支配收入为9422元，比1981年增长了约20倍。如果以这个增长速度类推，现在个税免征额标准应为1.6万元左右。
其三，中国1981年国内生产总值为4862．4亿元；2003年为117251．9亿元，比1981年增长了约24倍。如果以人均占有财富同步增长来类推，现在个税免征额标准应为1.9万元左右。
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| 中国个人所得税收入的65%来自工薪阶层。 |
北京大学外国经济学说研究中心副主任夏业良认为，理想的起征点最低也应当在5000元以上。这样可以使中等收入水平以上的阶层——比如月收入2万元以上的阶层承担起税收负担，而使低收入阶层能够在一段时期内逐步完成初始财富的积累，否则低收入阶层还要为购买房产、子女教育、医疗和养老保障等这些过去由国家承担的诸多支出而大伤脑筋。 谁有权力来决定起征点。专家指出，起征点不应当由征税人来决定，而应当由纳税人来决定。
专家认为，应当培育民间的财政支出监督机构和税务研究机构，由它们取代政府部门来提供决定纳税起征点的标准。这就好比不能由“保姆”来决定她的工资，而应由主人来决定“保姆”的工资一样。在公民社会，政府该征多少税，并不是根据政府上年的支出数额或者今年打算花多少钱来决定，也不是根据公众“胖”到什么程度来决定征多少税，而是要根据公众委托它办多少事、它已经为公众办了多少事来决定它应该征收多少钱。
个税征管运作路线
截至2005年上半年，全国各级税务机关已对660万重点纳税人建立了档案，有效加强了对高收入者的征管。据统计，2005年北京市年收入7.4万元以上的工薪收入者缴纳的个人所得税税款占该项目总收入的比例达到了51.8％。个人所得税已成为中国的第四大税种。
至本刊发稿为止，已提交全国人大常委会的《个人所得税法》修正案草案仍尚存两处悬念：其一是个税减除费用标准，其二是高收入者如何界定。
据了解，对于高收入的标准，目前税务部门内部确定为年收入6万元以上，并确定了重点监控的九类高收入行业。但专家指出，每个职业收入有高有低，难以界定其范畴，行政部门不应该以行政手段——税收执法划分标准。如律师，很多毕业后进入律师业的人，月收入只有2000多元，只有那些工作了很多年、经验丰富的律师相对收入会多些。
此外，如何建立合理的个人所得税扣除制度也是一大难题。有政协委员提出，个税扣除标准的调整，应将纳税人的供养人口这个因素充分考虑进去，还应当考虑其他一些必需的开支，如疾病、学费等。但中国目前的现实情况是，对所有人用一个统一的减除费用标准，税务部门的管理难度较小；依据取得收入的实际成本费用和家计情况进行扣除，则管理难度相当大。
针对个税改革因追求目标过多而导致思路左右摇摆的现状，财政部副部长楼继伟明确表示，全面修订个人所得税法，使改革一步到位是很难做到的。在税收诸多征管和配套条件不具备的情况下，中国个人所得税的改革必将呈循序渐进、不断完善的过程。
今后个人所得税征管改革的措施如何，国家税务总局副局长王力就征管运作路线作如下的详细描绘。
各级税务机关将继续把高收入行业和高收入个人作为加强个人所得税征管的重点，每年开展的专项检查将继续把高收入者列为重点对象。发现违反个人所得税法的案件，要按照《税收征管法》的规定，严厉查处并予以曝光。
当前，税务部门着力解决社会反映比较突出的问题：一是适当调整提高工薪所得费用扣除标准，以减轻广大中低工薪收入者的税负；二是进一步扩大纳税人自行申报范围和推行扣缴义务人全员全额扣缴申报，加大对高收入者的征管力度，堵塞税收漏洞。
显然，在进一步落实个人所得税管理上，国家税务部门很可能将从三方面强化个人所得税征管。
一是积极推进个人所得税全员全额管理。全员全额管理是中国个人所得税征管的方向。税务机关通过全员全额管理，可以全面掌控个人收入信息，实现对高收入者重点管理。围绕全员全额管理，各级税务机关要以信息化为依托，尽快建立起完整、准确的纳税人档案体系。依托个人身份证件号码，编制纳税人识别号，以此为基础，按照“一户式”储存的要求，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理，并实施动态管理。同时推进代扣代缴明细申报工作。要求扣缴义务人报送其支付收入的个人基本信息、支付个人收入和扣缴税款明细信息以及其他相关信息。
二是进一步加强对高收入者的重点管理。实现个人所得税调节社会收入分配的政策目标，主要应体现在对高收入个人严格、有效的征管上。各级税务机关要继续把高收入行业和高收入个人作为加强个人所得税征管的重点，在自行申报、建立档案、税法宣传、代扣代缴、专项检查、案件稽查等各个征管环节中，根据不同高收入行业和个人的特点，有针对性地制定不同的管理办法，提高管理质量。
三是继续推进对税源的源泉管理。认真落实扣缴义务人和纳税人向税务机关双向申报的制度。要从高收入者开始，逐步扩大纳税人自行申报纳税的范围。对扣缴义务人和纳税人报送的个人收入信息进行交叉比对，建立起有效的个人所得税交叉稽核体系。积极建立和落实与社会各部门配合的协税制度，重点加强与工商、银行、海关、公安、文化、建设、外汇管理等部门的联系和合作，实现信息资源共享。同时，按照税收管理信息化建设的原则和“一体化”的要求，加快建设全国统一的个人所得税管理信息系统，对个人各项收入信息进行收集和交叉稽核，实现收入监控和数据处理的计算机化，在中央、省建立数据处理中心，并逐步实现税务与银行和其他部门之间的联网，掌握个人各种收入。
宪政视野下的个税法修订
个人所得税法修订的话题成了近期焦点，因关系每个人的切身利益，社会各界热议不止，要求减少税负的呼声不断高涨。
权威数据显示，从2000年到2004年，中国财政收入由1.3万亿元激增至2.6万亿元，４年翻一番，远高于9%的GDP平均增长率。而65%由普通工薪阶层负担的个人所得税，从1994年以来成为同比增长最快的税种，平均增幅达48%，远高于城镇居民人均收入年均7%—8%的增长率。这一系列数字表明，目前工薪阶层成为税负最重的群体已是不争的事实。按理说，高税收应该伴之以社会的高福利，但反观中国普通大众所享有的社会福利水平，却是远非人们所认同。
有研究人士称，中国现在每年用于社会保障、义务教育、公共卫生等基本民生方面的公共投入占GDP的比例在各国中居倒数第一；而用于“吃饭”、“养人”的行政开支投入占GDP的比例却是世界第一。这一说法也许未必确凿，但也能说明：高税负并没有真正取之于民用之于民。从宪政学的角度说，现代国家是建立在这样的理念基础上的：人民支付税款支持政府，而政府为人民提供公共管理和公共服务。因此，税是公众依照宪法精神向国家进行的一种财富让渡，但这种让渡以公共管理和服务的必要开支为限，掌握公权的官员们不能滥用权力、浪费财务。但观中国现行的税务法律和政策体系，似乎都是一个价值取向，即始终追求政府税收收入的增长，增加政府对社会财富的控制力量，而很少考虑如何保障公众的权益。
正是在这种“国家本位而非纳税人本位”的政策导向下，税收不受实质性的监督和制约，税收收入非正常增长，社会整体税负不断加重，政府财政也不断膨胀，所以无论经济怎样高增长，无论税收如何超收入，政府的钱永远也不够花。
由此看来，税收制度改革不仅是经济体制改革的范畴，也是一个政治体制改革的命题。它需要以宪政、法治的理念为本，大力推进政府职能转变，进一步强化政府税收权力的监督和制约，努力构建名副其实的公共财政体系。否则，以大幅减少税负为内涵的税收制度改革，就无实质启动和真正收效的可能。
