当前，城乡二元结构已阻碍中国经济社会健康发展，严重制约中国经济转型。国内外实践证明，协调发展是有效推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求。应当运用创新思维，引导城市的资金、人才、技术等要素向农村地区流动，让城乡居民人人享有均等的基本公共服务。

作为 “五大发展理念”之一，协调发展注重的是解决中国发展中的不平衡问题。中国以往高速发展过程中出现和积累的不平衡、不协调、不可持续问题，已经成为继续发展的“短板”。“十三五”期间，中国将会增强发展协调性，其重点有三：促进城乡区域协调发展，旨在破解城乡二元结构难题;促进经济社会协调发展，旨在改变“一条腿长、一条腿短”失衡问题;促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，致力于在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，增强发展整体性。

城乡经济统筹发展

“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，关键也在农村。” 民建中央调研部部长蔡玲委员认为，推动城乡协调发展，必须健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平，把更多公共资源配置给农村和农民。

城乡协调发展，贫困人口是短板。2015年底，我国农村还有5575万贫困人口。“新形势下，扶贫攻坚要更加强调精准扶贫。”吉林省发展改革委主任安桂武代表安桂武介绍说，吉林省从2013年开始探索为扶贫对象建档立卡，着力精准解决“扶持谁”的问题，下一步要通过精准帮扶，力争不让一个贫困人口在全面小康进程中掉队。

习近平指出，“城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化”。只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，新型城镇化才能真正走向现代化。“基层调研时，很多农民工都向我们反映，自己苦点累点没什么，就是希望孩子比自己过得更好。实现他们的愿望，关键就在搞好新型城镇化。”蔡玲认为，推进以人为核心的新型城镇化建设，是实现城乡协调发展的关键，也能成为经济增长的重要引擎。

“新型城镇化不只是改一个户口发一个证那么简单，给了证更要给内容。”蔡玲认为，推进新型城镇化，不仅要给符合条件的农民工户籍，还要通过居住证制度，为常住人口逐步提供均等的公共服务和同城待遇。

提高户籍人口城镇化率推进户籍改革

伴随着工业化和非农化的快速推进，大量农村人口从农业生产中转移出来，使中国的城镇化水平快速提升。然而，由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，使进入城镇的大量农业转移人口市民化程度低，严重影响了社会和谐发展和城镇化质量的提高。数据显示，2014年我国的城镇化率，按照常住人口统计为54.8%，按照户籍人口统计是35.9%。2015年，我国城镇常住人口达到7.7亿人，城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率还不到40%。根据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这意味着，提高户籍人口城镇化率还要让更多的农民工“进城”，成为户籍人口，成为真正的市民。

推进农业转移人口的市民化需要两个线索同步推进，一个是户籍制度的改革，主要解决落户的问题，确保落户后和市民同城同待遇。二是推进居住证制度改革，因为到2020年可能还会有2亿左右的农业转移人口没有落户，要通过实施居住证制度，提供相应的基本公共服务。

2016年2月国务院引发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件;全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。国家发改委规划司副司长陈亚军表示，目前，各地正在积极推进户籍制度改革和居住证制度的双落地，已经有27个省区市和新疆生产建设兵团出台了户改实施意见，居住证制度各地也在抓紧制定具体实施办法。鼓励各地提高居住证上的基本公共服务范围和标准，尽可能缩小与原有居民之间基本公共服务的差异。

3月2日，重庆市召开户籍制度改革联席会议，会议提出大力推进农村人口有序转移，提升城镇化质量。2020年，常住人口城镇化率65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右。据统计，2014年底，重庆全市城镇化率59.6%，户籍人口城镇化率达到40.63%。此次户改目标是创新人口管理，统一城乡户口登记，实施居住证制度;优化人口布局，都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区突出农业转移人口和其他常住人口集聚;渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区突出人口有序减载、梯度转移。

重庆市相关部门负责人表示，人口转移要抓好生态区劳动力转移就业，强化培训服务，增强就业能力;支持农民工等人员返乡创业，着力从平台搭建、用地保障、资金融通、政务服务等完善政策、优化环境;保障转移人口权益;完善资源优化配置机制，科学制定人口转移与建设用地和财政转移支付挂钩的机制，推动人口减载区与人口集聚区协调发展。

让社会保障体系跨越城乡鸿沟

城乡居民享有同样的社会保障，这个愿景已成为今年两会的热点，被定为政协“一号提案”。在众多委员看来，“城乡社会保障一体化”一直被看作是解决社会公平的均衡器，但在长期以来的城乡二元结构影响下，城乡居民社保待遇差距较大，乡村地区社保覆盖率不高，社保管理体制没有完全理顺，社保基金监管不够规范，我国城乡社会保障一体化面临的问题和困难依然突出。

今年社会保障领域也将进入改革关键期，养老保险基金投资运营、城乡医保整合等一系列改革措施将陆续落地。

今年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。人社部和财政部联合发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》也规定了城乡居民和城镇职工养老保险之间的衔接。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，合并新农保与城居保，是向“养老保险体制并轨”迈出的第一步，相比之下，城居保和城职保的衔接则面临更大的困难。衔接有两个概念：一是人员在两个制度里能否自由流动，此次文件解决了流动的问题。二是人的身份转变后，能否获得均等的待遇。当农民身份转换为市民，要想从城居保的待遇转换为城职保，势必需要财政介入进行补贴。由于这两个制度差距较大，且转换涉及的人数众多，这对国家财政是相当大的挑战。因此，政策规定，城居保转为城职保不连续计算缴费年限。

“目前的制度设计是符合实际的，不对财政形成巨大压力，不提出过分承诺。”郑秉文说，“城乡养老两个制度间的通道已经打开，至于如何转换折算则是我们仍需克服的一大困难。相信随着经济的发展、制度的创新，日后能有好的办法。”

在整合城乡医保制度上，世纪80年代以来，我国已经逐步改革并建立起以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型村合作医疗为主，城乡医疗救助、补充医疗保险和商业保险等为补充的医疗保障体系。截至2015年底，三项基本医保制度覆盖人数超过了13亿人，我国已经进入了全民医保时代。

但随着城镇化和人员的流动，新农合和城镇居民医疗保险这两项制度的分割带来了一些问题，造成了制度和待遇上的不均衡。2015年，国务院提出按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民医保制度。

全国政协委员、中国中医科学院西苑医院副院长史大卓对记者表示，我国目前医疗卫生资源城乡之间、不同城区之间分布不平衡，优质医疗资源大多分布在大城市、发展快的东部城市及沿海地区。在经济相对落后的西部城市及农村地区，医疗资源相对匮乏，且新农合筹资水平低，保障水平低。此外，目前我国基本医疗保险采用属地化管理，各地区间存在政策差异：如个人保障范围、福利条款、缴纳比例等。不同地区人群医疗保险政府补助标准和个人缴费标准不统一，差距大，彼此间不能相互衔接，使异地就医、结算等成为难题。建议加强医疗保险管理顶层设计，探索各保障制度间衔接的有效途径，缩小保障水平的差距，实现各保障制度间兼容与转换，实现医疗保障的集约化管理。

制度整合实现后，医保基金管理也应得到进一步改善。史大卓建议，建立由医保定点医疗机构代表、医保定点药店代表、医保管理部门及有关专家等组成医疗保险基金监督管理委员会，采取组织监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式，确保资金安全运行，使医保费用使用公开透明。