嘉宾：韩康

采访：本刊记者 邓树林

2004年1月21日，国家主席胡锦涛在河北省张家口考察工作时，与张北县油篓沟乡喜顺村村民吕占林一家一起包饺子。

韩康，中国国家行政学院教育长、经济学教授、博士生导师。长时间致力于比较经济理论、比较经济体制和宏观经济的研究。多次参与有关国家经济改革与发展重大课题的研究。他提出的“秩序政府和秩序效率”等论点在理论界引起广泛影响。已出版的主要著作有《理论、体制、对策》（当代中国前沿经济问题探讨）、《21世纪——发展战略的挑战》等。发表各种学术论文一百多篇。

韩康教授就新一届中央政府一年来的工作思路和特点，回答了本刊记者的提问。

破题：建立市场服务型政府 记者：新一届中央政府的改革思路和改革理念同过去历届中央政府有哪些不同？

温家宝总理在新疆维吾尔自治区地震灾区看望慰问受灾群众

韩康：新一届中央政府在改革思路和理念方面，确实有许多鲜活的东西，它触及到政府制度化，说得深一点就是共产党作为执政党在现在的条件下，怎样管理社会，这是对过去的管理体制和方式的一个革命，当然这是一个扬弃的过程。

过去我们的政府改革思路一直是强调政府自律，这是没有法治基础的以德治国，而本届政府提出了从权力政府向责任政府、法治政府，向市场服务型政府转变。

传统的改革思路，使我们的政府改革基本上是在两个问题上转圈，而没有解决根本问题：一个是政府的机构规模，一个是政府的人员规模。因为没有搞清楚政府现在市场经济条件下的职能和主业是什么，政府的职能和主业没有改变，所以当行政性精减机构比较松动时，马上就扩张，政府机构规模、人员规模的扩张往往比过去还快，增得还大。 新一届中央政府在政府管理体制方面，提出了一套很有特色的改革思路和理念。胡锦涛主席、温家宝总理在很多重要的场合都讲过一些很多重要的观点，其中提出要从根本上、制度上、政府理念上，推进政府体制的改革，中央政府提出转变政府根本职能，建设市场服务型政府，标志着中国政府机构的改造开始破题了。

记者：目前，中国政府的职能具有哪些特点？

韩康：长期以来我们的政府具有两重性，一方面政府是管理者，另一方面政府又是经济人。政府经济人和管理人的角色很难搞清，很多问题都出在这里，是阻碍政府改革的一个重要因素。

我们的政府直接参与资源配置，直接或间接控制着大量的资源，包括贷款和项目。政府还参与市场活动，包括搞开发区，甚至展销会，政府都要直接参与。因为政府有特出的利益，因此政府的一些垄断部门、垄断的领域很难转变。政府有很多审批权，这里面政府本身就有微观经济利益。长期以来，官商也好，政府和资本组合在一起也好，政府的寻租行为也好，最基本的东西就是政府与厂商统治着市场。这是一个非常深刻的问题，这个问题，温家宝总理在很多场合讲，要进行革命性的转变。政府的主业不是大量地、直接地参与和从事经济活动、经济发展、市场交易的活动，政府主要是为市场服务，这包括宏观调节，市场秩序。

记者：为什么说本届政府的改革思路带有革命性呢？

韩康：任何政府都有一个先天的毛病，总是希望自己的权力越来越大。本届中央政府过人之处，在于它用有种科学的法规，用一种思维来约束自己的权力。

记者：具体靠什么来约束政府的权力呢？

韩康：主要靠一套以《行政许可法》为核心的政府法律制约体系。《行政许可法》将于今年7月1日正式施行。《行政许可法》提出，建立一个相对于权力政府的责任政府，它主要靠责任、靠法治，而不是靠权力和命令来实施管理。

2003年8月2日，温家宝总理和吉林省吉林铁合金集团下岗职工赵贵交谈，详细了解他的生活情况。

我认为，《行政许可法》有两个东西是很厉害：一是制约政府的行政权力。现在政府包揽的权力太大，拥有几千条行政审批权，《行政许可法》把市场可以做的，公民可以做的，厂商可以做的权力，归还给市场、公民、厂商、社会团体、法人。

二是用法律约束政府的侵权行为。目前，政府的侵权行为相当严重，其中最突出的问题是土地的征用。现在已经出现了新一轮政府项目扩张，最典型的就是扩大城市规模，出现大量低价占用农民的土地的现象，这其中产生了很多的问题，使大量农民处于失地，失业，失保，就是失去保险的境地。现在，老百姓告状，60%是告征用土地的，这其中不仅是农民，也包括城市居民。中央政府正在着手解决这类事情，正采取强制性的措施来制止大规模的征用土地。

如果《行政许可法》能够从上到下真的全面实施的话，将会对我们整个政府的管理方式发生革命性的转变。

关注：社会公平和统筹协调

记者：有人把本届政府描述为亲民政府，港台有人说是温情政府，你对此如何评价？

韩康：从一个经济学家的角度来看，这种评价与这届政府整个政策关注点的两个突出的方面有关：一个方面是社会公平，或者说是社会公正，让所有的社会人群都能享受到改革开放的经济发展的成果，这就是第一个政策的关注点，也是新一届政府的亮点。这其中本届政府特别重视、关注那些弱势人群。弱势人群，是一个很宽泛的概念，包括下岗失业人员，低收入阶层，需要社会救助的群体，也包括农民。中央政府正着手建立一个比较健全的社会保障体系。把社会救助纳入政府的管理职责，把就业和失业作为与经济增长具有等同价值的经济指标，把“三农”问题作为政府工作的重中之重，把防范危机作为政府职能的主要内容是新中国成立以来所没有的。

第二个政策关注点是强调统筹协调。这个统筹协调集中表现在十六大报告中的五个“统筹协调”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹社会经济发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的要求）。

以上两点，构成了这一届政府施政的构架最突出的两个支点。

而且，这届政府在施政方面是春风化雨式的，慢慢的，逐步渗透的，不是那种大张旗鼓的，大轰大嗡的。在政府的施政报告中渗透这种思想，政府的治理方式从市场的主业重新定位，无论是思想、理念，或是路径、体制都跟以往有所不同。温家宝总理在国务院的会议上讲到，《行政许可法》的贯彻、实施、学习、研究是这一届政府2004年的一个非常重要的工作。

记者：新的一届中央政府产生不久，就暴发了“非典”疫情，中央政府非常果断地处理了“非典”带来的危机。您可否对中央政府处理危机的能力发表一些意见？

韩康：这一届中央政府反危机的意识非常强，把防范和处理危机作为重要的执政内容。去年处理“非典”危机非常迅速、及时、果断、有力。今年，禽流感刚一露头，立即就作出了反应，温家宝总理亲自布置工作，非常及时。

过去，我们不太承认存在危机，认为计划经济没有危机。其实，危机是一个很宽泛的东西，有自然危机和社会危机两大类。反危机从自然灾害开始，但最重要的是社会政治经济方面的危机，它的影响更大。不久前重庆开县发生的井喷，我认为，不是天灾，而是人祸。台湾问题也是对中央政府的重大考验。 关于危机问题，我们应该在各个领域做出预案。如粮食问题、资源问题，中央政府已经把这些重要问题提到议事日程上来。

另一个问题是中国经济进入高增长时期的问题。我认为，高增长是不可取的。可喜的是，中央政府已经开始注意这些问题。如银行存款利率，明显偏低，但提高多少合适，需要研究。 还有就是化解危机，防范危机的能力，从自然灾害，直到经济社会可能发生的危机，包括对现在有危机因素的产业领域，社会领域，防范危机的管理与政策举措，这都是新的东西，过去没有的。

记者：国内外舆论对本届政府两个“政策关注”的评价如何？

韩康：主要有三个方面的评价。

第一种评价是西方的。西方舆论认为，这是中国政府在改革开放面临更多困难，更大矛盾的情况下，为了更好地争取民心，获得更多的民众支持，采取的一种更聪明的政府政策。也有人认为，这是中国政府人权意识、社会民生意识进步的一种表现。我觉得，这样的分析有一定道理，但没有讲到问题的本质。

第二种评价，从共产党人的思想方法来看，新一届政府的政策体现了中国共产党的执政理念，政治观念。胡锦涛主席、温家宝总理在一些重要的讲话中，都提出了以人为本，提出了对人的关怀，提出了人的发展的重要思想。

这是本届政府政治理念上的一个新的东西，即对马克思主义人文价值观的理解。这一点曾长期被忽视，马克思在《资本论》中说，未来社会是人的全面自由发展。新一届政府强调以人为本的发展观，体现了马克思主义的人文价值观。

第三种评价，新一届政府的政策实施，是政府管理水平和政府理性进步的一种表现。为什么这样讲呢？我在一篇文章中讲过，中国的改革开放是高速发展，25 年年均增速是9.4%。这是中国经济发展的正题。但中国经济发展也有反题。反题是什么呢？中国为长时间高速增长付出了巨大的代价，很多复杂的、深层次的社会经济矛盾表现出来了，甚至还有一些可能潜伏社会危机的因子也逐步显现出来，正如西方人讲的，没有免费的午餐。本届政府充分地认识到了这一点，在政策关注点和施政方面，都是针对这一背景，有针对性的。

正视：高速增长的代价

记者：改革开放以来的经济高速增长，使我们付出了怎样的代价呢？

韩康：这一代价主要表现在两个方面：一是社会公平。中国市场化改革和高速经济发展过程中，碰到了现代国家发展一个普遍性历史课题：效率和公平。如何使效率和公平得到均衡，改革开放初期我们提出的是“效率优先，兼顾公平”。其中暗含一个政策分析背景，即强化效率，不宜过分强调公平，因为长期以来我们的效率意识淡薄。现在反思这一观点，说明当时我们对社会主义市场经济，对中国现代化，对中国社会经济发展的模式和规律性的认识还是比较浅的。

现在，效率仍然有问题，但更大的问题是如何兼顾社会公平，做到“效率公平”并重。现在中国经济已经出现三大差别，地区经济发展的差别；社会阶层收入、财富积累的差别；城乡经济发展差别。而且，我个人认为，在某种程度上，这些差别有不断发展和扩大的势头。这三大差别，不但引发了经济问题，而且引起了社会、经济、政治多方面的问题。

一个国家社会经济发展靠什么呢？靠国内市场，靠居民的收入水平来支撑。市场发展，实质是靠居民支付能力，即购买力的增长。购买力的增长靠什么呢？靠收入，仅仅靠那些高收入阶层，中等收入阶层是不够的。中国的八九亿农民收入的水平很低，城市有几千万低收入，甚至是无收入靠政府救济的人群。如果不能把这一大群人的购买能力释放出来，拉动起来，国家的经济怎能持续发展呢？在这个意义上讲，中国的市场还是一个还没有完全开发出来的市场，购买能力，市场能力还没有释放出来。

另外，它还引发了社会稳定的问题。社会的发展，不能长期有一个高失业率。现在正式公布的4.5%失业率是登记失业率。登记失业率，也叫名义失业率。中国的实际失业率，要远远高于这个数字。这一大人群中有一些还没有解决温饱，有些人是不稳定地解决温饱，有些人是仅仅温饱。在这种情况下，为社会稳定所采取的所有措施，统统都是短期行为，因为只有让所有的人公平地享受到改革发展的成为，社会稳定才是建筑在一个比较牢靠的基础之上的。

第二个方面是现在的经济增长模式存在问题。我们的经济增长，是一个高增长、高投入、高成本、高能耗、高资源耗费的经济增长模式。大致有这样的算法，每增加一个GDP，中国的能耗是日本的五倍，美国的三点几倍，甚至是发展中国家平均水平的一点几倍。

这种经济增长模式对环境资源的破坏，不是个别的破坏，而是一种系统性的、深层次的破坏，我们现在的发展成果是用未来的发展成本来支付的。比如水资源，我们现在污染不只是地表水，不只是大江、大河，而是深层地下水。据预测，淮河水要恢复到可以饮用的状态，要几十甚至上百年的时间，前提是从现在起污染为零。 中国是一个人均资源极其短缺的国家，在我们国家系统性资源短缺的情况下，这种高增长、高耗能、高成本、低效率（不是微观的，而是整个宏观的）的经济增长模式，无法实现中国经济的可持续发展。

化解：复杂的经济社会局面

记者：是否中国25年的改革开放所产生的诸多问题，使新一届中央政府主政一年来碰到很多难题。

韩康：的确像你所说的，这一届政府面临着很多难题，这些难题将考验本届政府。

首先，中央政府正面临一个比较复杂的经济局面。一方面，现在商品80%供过于求，15%平衡，热销商品是3~5个百分点，而且是季节性热销。另一方面，又出现经济过热，准确说是已出现经济过热的征象。一个征象是，政府行政性的投资过热，不管是发达地区，还是欠发达地区都在这样做。一些大项目本身无可指摘，问题是大量的债务。这一点，中央政府看得还是比较清楚的。我现在最担心的是地方政府的债务，造成政府的坏账增长。另一个征象是，中国的市场也出现了过热。一些高增长高消费的行业，比如房地产、汽车产业，对拉动经济增长功不可没，而且是发展空间很大的产业，问题是怎样掌握好这个度。

中国经济特别复杂，增长很快，但有效需求不足。宏观政策，包括货币政策，积极财政政策，搞了这么多年，怎么淡出，怎么使用新的财政政策来代替。积极财政政策是刺激经济的政策，现在还要不要刺激，怎么刺激？是继续扩张呢，还是收缩？新一届政府的财政政策如何与上一届政府的政策相衔接？这些都是需要解决的问题。 还有就是社会发展的问题，如就业、减少贫困、增加农民的收入、缩小贫富差别，让广大人民享受到发展成果等等。这些问题要见成效都得花慢工夫，不可能短期见效。为什么呢？因为解决这些问题和增长指标不一样。增长指标，可以上项目，比如再上个三峡，这很容易，因为中央财政还是有钱的。但解决社会问题靠慢工夫，不能急于求成，要积极稳妥推进，要一届一届政府持续做下去。

记者：解决这些问题的关键是什么？

韩康：关键是要转变增长观念。现在大家都把GDP看成衡量社会经济发展的惟一指标是很糟糕的。GDP是衡量政府政绩的一个很重要的指标，但过分强调GDP会导致政府比政绩，滥用政绩，政府官员攀比政绩。现在中央政府已经看到这个问题，提出了解决问题的一些办法，但改起来很难，因为经济增长最简单，官员容易看到政绩。解决这些问题需要政府的投入，我们能否把社会保障制度当成与三峡具有同等意义的，具有经济、政治战略价值的工程。 新一届政府正在着手改进经济增长的导向指标，即改进宏观经济的导向指标，或者说是核心指标，这个做法比较高明。现在已有一套方案，但未公布。我认为，政府不必把指标搞得太复杂，把失业，人均收入增长，社会环境安全放进去就够了。

记者：一年来，新一届政府在解决社会经济难题方面，做了哪些卓有成效的工作？

韩康：新一届政府执政后，首先就是缓解经济发展带来的社会性震荡。包括建立完善的社会保障系统和解决就业问题。现在中国的最低生活保障划了两个圈。一个圈是城市低保，大约有两千多万人，平均每人每月五十几块钱。这个圈还有缺口，许多应保的人员还没有圈进来。第二个圈是农民，一方面要增加农民的收入，另一方面增加农民的基本保障，但这个圈太大。中央正在做试点，先把富裕地区的最低保障搞起来。

中央政府正在做一件非常重要的工作，就是为中西部地区农民增加收入，给只有一个孩子的家庭，夫妻双方60岁以上的、只有两个女孩的家庭，一年1200元的补助。这些钱看起来不多，但对中西部地区的农民来说，是了不得的一件事，它超过了当地农民的平均收入水平。这笔钱终身支付，这就等于给农民一个保险。穷的地方，全部由中央财政支付。发达地区根据自己的实际情况作了调整，如广东省，它自己在此基础上，再增加一倍。这样做是奖励农民计划生育为国家做出的贡献。

就业还是要靠市场，政府管不了失业，政府拿钱去买一些就业岗位，简直是杯水车薪。那么，政府管什么呢？政府要在就业前面加两个字：安全。政府要在失业安全上面做工作，政府要通过发展经济，增加就业岗位，通过市场解决就业问题。政府应该提供公共产品，公共服务，公共服务的强度和力度。什么样的公共服务，公共产品应该由政府来管呢？我认为政府提供的，应是那些民营企业，民营资本不愿意提供的，他们不可能做的那些事情。公共服务很重要，但政府千万不能拿它来做文章，扩大公共服务的范围。

还有就是国有企业的改革。本届中央政府给国有企业和国有经济基础的进退提出了一个政策底线，为哪些是中央政府着力扶持的，哪些是应该退购，提供了标准。