十九大专题 | 治国理政

授人以渔:提升受援国家发展活力

2017-08-11 16:24 今日中国

授人以渔:提升受援国家发展活力

金玲

近年来,随着中国在对外援助领域内影响力的上升,国际社会有关中国作为新兴援助行为体作用和影响的讨论日益增多。事实上,中国从来就不是援助领域内的“后来者”,新中国成立不久,中国在自身财力紧张,物资匮乏的情况下,已经开始进行对外援助。从向周边友好国家提供援助起步,历经65年的发展,中国的对外援助已涵盖世界120多个国家和地区组织,并在长期援助实践中,明显形成了一系列具有中国特色的原则和经验。

不附加条件,互利共赢的平等合作原则

中国提供对外援助,坚持不附带任何政治条件,不干涉受援国内政,充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢是中国对外援助的基本原则。

不附加政治条件,是中国与西方国家对外援助的根本区别。自1964年周恩来总理首次提出援助不附加条件以来,其一直是中国与其他发展中国家发展合作政策的核心原则。中国对该原则的坚守,一方面因为它是中国不干涉内政根本外交政策原则的根本要求,另一方面也源自中国长期作为援助国、受援国以及发展中国家的经验总结。中国曾经作为最大的受援国,积累了大量如何吸收外援为中国所用的经验:即任何外援,只有被受援国自主纳入国家总体发展计划中,才能发挥最大功效。无论是经济改革,还是政治改革,只能由内生力量驱动。任何外来干涉或压力,都由于不符合国情,而适得其反。

互利合作,而不是单向“赐予”,亦是中国特色对外援助的重要特征。中国将援助视为一种双向合作行为,不仅有利于实现双方之间的平等关系、保证受援国的自主性和有效参与,从而保证援助的有效性。而且,从双向合作的角度理解援助,既被实践证明是成功的,也符合当今相互依赖的国际关系现实。中国作为受援国的实践表明,援助合作中的合作经验,对于中国的发展推动远大于援助本身。最后,双向合作的原则还能够实现援助形式的灵活性,保证援助政策的可持续性。

援助、贸易和投资相结合共同推动发展

中国之所以被称为援助领域内的“新兴力量”,与中国创新性地将援助、贸易和投资等手段相结合有很大关系。中国将援助与贸易和投资手段结合,最大化援助的效用,既是中国自身经验的总结,也是中国作为发展中国家在南南合作框架下互利合作援助政策的逻辑结果。从自身的发展经验出发,中国从不认为单纯的援助可以实现发展,援助需要与贸易和投资等手段相结合,最大限度发挥援助功效的同时,亦能实现中国与受援国的互利合作。

中国对非援助领域内的“安哥拉模式”,曾引起国际社会的广泛关注和不同程度的质疑。中国在安哥拉没有抵押品和偿还能力的情况下,约定用未来开采出来的石油偿付,以此启动了安哥拉战后重建,此模式在世界银行发表过一份相关报告中被称为中国对非援助的“安哥拉模式。”该模式引起关注的核心点包括,“资源换取基础设施”,“援助和投资、贸易之间的界限模糊”等问题。事实上,安哥拉模式是在相互尊重国家主权、互不干涉内政的前提下,在双方政府支持下由企业在平等互利基础上签订协议和合同。该模式符合双方的利益,是一种双赢的关系。“资源换取基础设施”是将安哥拉的潜在发展资源转化成现实发展基础;安哥拉模式下,中国通过优惠贷款的方式,促进中国企业投资安哥拉基础设施以及能源、资源领域,既促进了安哥拉的经济发展,也带动了中国企业走出去,是真正的双赢。针对类似于“安哥拉模式”的中国与几内亚的合作,几内亚总统阿尔法·孔戴曾表示:非洲国家“欢迎中国的介入”、“和中国打交道,我们觉得很舒服”、“中国是非洲的机会,非洲也是中国的机会”,“安哥拉总统多斯桑托斯、南非总统祖马、马里总统杜尔等人持有和我相同的观点”。

事实上,中国在援助领域内引进优惠贷款的形式,利用援助资金撬动市场力量,带动私人资本进入受援国,将援助与投资相结合,既是中国自身改革进程的反映,也是对受援国诉求的回应。经过多年的争议,目前中国创新性将援助、投资和贸易相结合,促进共同发展的援助方式,正受到国际社会的普遍认同,运用综合性手段(blending)已成为欧盟当前援助政策改革的主要内容。

以基础设施建设作为援助重点

中国对外援助政策优先中, 虽然同样关注对教育、卫生、等社会基础设施的投人,但比较而言,中国对外援助资金, 更多以无息贷款和优惠贷款的形式,投入受援国经济基础设施的建设中。根据世界银行提供的报告显示, 中国与非洲经济基础设施方面的援助合作, 超过1/3的贷款分别流向了电力和交通设施领域。虽然援助资金有限,但中国充分发挥技术成熟和人力成本相对低廉的优势,帮助其他发展中国家建设了一批交通、通讯、电力等基础设施项目。截至2012年底,中国共帮助发展中国家建成598个经济基础设施项目。中国将经济基础设施作为援助重点,主要基于以下几方面的考虑。

首先是受援国发展的需要。长期以来, 由于西方国家发展援助重点的转移,受援国落后的基础设施已经成为减贫和发展以及地区经济进一步一体化的首要障碍。以非洲为例,其用电人口覆盖仅43%,远低于82%的世界平均水平;非洲只有43%的农村人口家门口通路,也低于69%的世界平均水平;非洲还有一半的城市人口住在贫民窟,高于发展中国家33%的水平。因此非洲急需对经济基础设施的投人。中国在经济基础设施领域内具有比较优势, 并且该领域的合作提供了实现合作共赢和共同发展的最大空间。

中国在非洲基础设施领域内发挥的作用,得到非洲方面的好评,非盟委员会负责基础设施和能源事务的委员埃勒哈穆·易卜拉欣在第27届非盟首脑会议前举行的新闻发布会上说,中非双方合作符合“双赢”性质,表示:“近年来,中国参与了许多非洲国家的基础设施建设,非盟对中非基础设施建设合作十分欢迎,也期待未来有更多的项目实施。”联合国非洲经济委员会首席经济学家阿卜杜拉·韩多克也表示:“非洲一体化进程、工业化进程都需要以发展一套高效的基础设施为基础,中国在帮助非洲发展基础设施方面的成果令人称道,我们对此非常欢迎。”

走向绿色、开放的援助政策

中国特色的对外援助政策,已日益被国际社会接受和重视。中国援助政策也在不断发展过程中不断充实和完善,走向绿色、开放和包容。近年来,中国在推动联合国《2030可持续发展议程》协议的达成过程中发挥重要作用,在全球发展治理中作用凸显。

面对气候变化挑战,中国发展援助政策增加绿色维度。在坎昆、德班以及多哈举办的联合国气候变化大会上,中国在分享国内节能减排经验的同时,承诺对最不发达国家、小岛屿国家及非洲国家加大环保领域的援助投入,帮助其发展清洁能源,提高应对气候变化的能力。2015年中国宣布拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”,支持其他发展中国家应对气候变化,包括增强其使用绿色气候基金资金的能力。中国不仅通过援建绿色工程项目以及提供物资的手段,切实帮助发展中国家应对气候变化,还重视与发展中国家在气候变化领域内的能力合作,从2010-2012三年间,中国与埃塞俄比亚、布隆迪、苏丹等国开展技术合作,促进了上述国家太阳能、水力等清洁能源利用及管理水平的提高。中国为120多个发展中国家举办了150期环境保护和应对气候变化培训班,培训官员和技术人员4000多名,培训领域包括低碳产业发展与能源政策、生态保护等。

中国对外援助政策日益透明、开放。自2011年中国第一次向国际社会发布对外援助白皮书以来,2014年中国再次公布第二份对外援助白皮书,向国际社会展示中国的援助理念、援助资金的领域和地域分布。与此同时,中国对外援助政策也日益走向开放,不仅支持多边机构发展援助,参与国际发展合作与交流,还积极拓展援外国际合作。通过联合开展培训工作、分享发展合作经验以及试点第三方合作等方式,加减国际发展援助经验,促进援助效果的提升并丰富援助形式。

金玲:中国国际问题研究院欧洲研究所副研究员