依法治港揭开新篇章
——“一国”与“两制”互动的法理逻辑
文/田飞龙
2017年7月1日，习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会讲话中凸显了“依法治港”的法理与制度前景，为未来的中央治港和香港高度自治指明了方向，为依法治港揭开了新篇章。
“一国”塑造“两制”
习近平主席在讲话中首先突出了理顺“一国”与“两制”关系的重要性，给出了探寻“一国两制”初衷、重构“一国两制”法理的若干要点：
第一，“一国”是“两制”的根本。习近平主席以根深叶茂、本固枝荣为喻，以中国哲学上的“体用关系”为依据，精辟解释了“一国”对“两制”的前提与基础关系。习近平主席的定位，实际上确立了“一国为体，两制为用”的理解范式，具有中国哲学的智慧和深度。
第二，国家利益本位的国家理性。以往对“一国两制”的理解过于偏重香港的繁荣稳定和高度自治，但没有进一步追问国家通过主权决断实行这样一种特殊的宪制安排到底是为了什么？香港的繁荣稳定与高度自治是否是终极的宪制目的？事实上，根据“一国两制”的初衷与邓小平论述的要旨，“一国两制”首先关切的是国家利益，香港制度的特殊安排也必须有助于国家利益的实现。习近平主席讲话中提到“一国两制”的首要目标是维护国家统一，切中要害。再细致分析，“一国两制”之建立乃是基于中国的国家理性，这种理性在中英谈判前表现为“长期打算，充分利用”，在中英联合声明之后则表现为通过一部基本法维护国家利益，协调两制关系。国家利益具体而言可以分为两个层次：其一，秩序利益，即国家的主权与安全；其二，发展利益，即利用香港独特国际地位与制度优势为国家的现代化与国际化服务。
第三，更加鲜明的宪制底线与红线意识。习近平主席在关于“一国”的论述中鲜明提出反对香港出现如下的反国家行为：其一，危害国家主权安全；其二，挑战中央权力和基本法权威；其三，利用香港对内地进行渗透破坏。这些底线与红线本身就是“一国两制”内部之国家秩序利益，因为任何国家必须首先保证可以统治及地方忠诚，而后才有政治自由和民主。这些底线与红线还是基本法23条立法的核心意涵。中央显然对香港迟迟未能落实23条立法存在一定的不满，也包含着对本届政府寻求立法突破的积极期待。
第四，“一国”与“两制”的和谐平衡关系。突出“一国”并非削弱“两制”，而是使得“两制”有着共同的源头意识和国家前提。“两制”作为一种科学的宪制方法论，是为了实现香港利益与国家利益的动态双赢，习近平主席的概括是“和谐相处、相互促进”。随着“一带一路”建设和粤港澳大湾区建设的规划与深化，“两制”合理差异带来的制度红利与活力有望进一步释放，香港好，国家好，会得到进一步印证。
宪制基础的更新
对宪法与基本法关系及香港宪制基础问题，争议和误解一直存在，中央在推行依法治港时首要的任务就是进行法理纠偏。这些误解至少包括：其一，《中英联合声明》构成香港宪制基础；其二，独立的香港司法权与终审权不需要中央干预和监督；其三，香港是普通法适用地区的成员，法律实施唯普通法是从；其四，中国宪法基本不适用于香港，而基本法是香港的“小宪法”。这些法理误解甚至有意的扭曲，源自于香港法律界对殖民法治传统的过度依赖和对国家法治的意识形态偏见。
习近平主席在讲话中针对这些误解与偏见做出了清晰地澄清和批判，明确提出“始终依照宪法和基本法办事”。
第一，《中英联合声明》不是香港宪制基础。在论及香港宪制基础时，习近平主席完全没有提及《中英联合声明》，这是可以理解和接受的中国官方一贯的法理立场。近期发生关于《中英联合声明》宪制地位与效力的争议，根源在于香港乃至于国际社会误解了这一外交声明的法律属性及其效力机制。这一声明是中英关于香港回归的协议安排，其主要内容已完全被基本法吸收，作为协议执行机制的中英联合联络小组也已于2000年完成使命而解散，该声明已不具有任何可执行的内容，英国方面也不具有任何对香港的主权、治权和监督权。1997香港回归祖国，基本法生效，“一国两制”已转变为完全的中国内政事务。可是英国议会及外交部门还会常常借助这一声明以及发表香港问题半年报告来干涉中国内政，香港民主党更是在其政策立场文件中明确《中英联合声明》是香港宪制基础。这些法理基础上的巨大分歧造成了香港管治共识的深层危机，急需加以清理。
第二，宪法和基本法构成分工有序的宪制基础。香港法治是中国法律体系的有机组成部分，其治权架构完全由香港基本法确定，而基本法属于全国性法律，受到中国宪法的授权和监督。由于“一国两制”的宪制特殊性，中央无法在宪法中具体列明特区制度的细节，只能授权制定一部较为详备的基本法来加以规划，这纯粹是立法例上的技术理性，而不是将基本法抬高至与宪法平起平坐的地位，更不是什么“小宪法”。基本法只是配置了香港特区的治权架构，不涉及任何主权的分割与分享，因而与联邦制国家宪法迥然有别。2014年白皮书提出了宪法与基本法共同构成香港宪制基础，此次习近平主席再进一步提出宪法是根本大法，基本法是具体法律的观点，明确了宪法与基本法在管治香港问题上的有序分工。
第三，中央管治权的制度化是依法治港实践重点。基本法仍然是一个框架法，需要不断填充和完善。既然宪法与基本法共同负担管治责任，中央管治权与香港自治权各有职能，那么仅仅依靠特区政府依法施政就不足以保障“一国两制”完整实施，还必须依靠权威有效的中央管治权的合法行使，具体而言是中央直接管治权（国防、外交等）和全面监督权（针对香港自治三权）的制度化、程序化和常规化。
第四，以基本法教育塑造公职人员与青少年国家认同。占中涉嫌群体违法，旺角暴乱涉嫌群体暴力，港独分离主义涉嫌背叛“一国两制”，这些都是基本法观念的危机征兆。香港的普通法司法不足以维护“一国两制”与基本法整体权威，需要基本法“再教育”和“再启蒙”，需要国家介入基本法法理学的重构与再平衡，避免单纯的普通法传统将香港法治建构成国家法治体系的“化外之地”。香港法治在本质上属于中国法律体系，在技术理性上借重“普通法适用地区”，香港普通法的国家法属性及其制度转化问题构成基本法教育及香港新法治生成的关键性议题。
总之，习近平主席关于“一国两制”内部关系逻辑的重新梳理以及宪法与基本法之法理与实践取向的重要论述，为依法治港进入新阶段、书写新篇章给出了权威而精辟的指引，将成为未来中央治港和特区管治的有力思想指导。香港法治在中国全面现代化与推动新全球化的新时代，一定会有新气象和新生命力，“一国两制”也一定会有更美好的明天。
作者 北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事