¿Tierra de nadie?
Desde principios de la década de los 90, la ocupación arbitraria de tierras ha sido un problema peliagudo en China. Hoy se estudia la aplicación de controles más estrictos que deberán dejar sin efecto “la política de cercas”.
por LAN XINZHEN
Por
muchos años y en todos los países, los gobiernos han tenido
como prioridad el tema de la tierra, y aún más importante,
la propiedad de la misma. China no es excepción -- justo
en momentos en que se debate si los promotores inmobiliarios
estarán facultados a decidir el cercado de grandes extensiones
de terreno en 2004, la respuesta parece ser “no”.
Un funcionario del Ministerio de Tierras y Recursos Naturales (MTRN), que prefirió el anonimato, dijo que la actual tendencia de apoderarse de forma arbitraria de la tierra ociosa, para dedicarla a la urbanización -- conocida como “cercamiento de tierra” -- podría ser agua pasada a partir del año próximo.
El MTRN ha comenzado a revisar la política que rige el manejo de la tierra, con vistas a poner en vigor nuevas disposiciones para el año próximo. Todo indica que se producirán importantes cambios en este sentido.
Según el funcionario, ya hay dos puntos específicos que regirán la nueva política de la tierra. Primero, el MTRN adoptará una administración vertical como forma de garantizar que los departamentos de tierra y recursos regulen directamente el uso de la tierra y cuenten con el poder para prohibir la utilización ilegal del suelo. En segundo lugar, los gobiernos locales en el nivel de distrito quedarán desprovistos de la facultad para aprobar el uso de terrenos.
La ocupación arbitraria de tierras ha sido un problema notable en China desde inicios de los años 90. Hasta 2003, los terrenos considerados “zonas de desarrollo” excedían los 30.000 kilómetros cuadrados, equivalente al área total de las ciudades chinas; de esa cifra, el 80 por ciento se obtuvo por medios ilegales. Para el primer semestre de 2003, cuando el MTRN intentó rectificar la utilización del suelo en todo el país, se encontró con más de 100.000 casos de uso ilegal del suelo en todo el territorio nacional.
“La rectificación por sí sola tiene poca trascendencia,” dijo el funcionario. “Se precisan ajustes sustanciales a la actual política de la tierra, como forma de evitar su uso indebido.”
Planeamiento hasta 2020
“Cinco ministerios y comisiones, incluyendo el MTRN y la Comisión Estatal de Desarrollo y Reforma, han comenzado el trabajo del planeamiento de la tierra, como parte de una ronda de planeamiento nacional de la tierra que continuará hasta 2020, lo que sentará las bases para formular la nueva política en este sentido,” dijo Yan Jinming, miembro del equipo de expertos para el planeamiento nacional del uso de la tierra.
Según Yan, el actual planeamiento de la tierra se concentrará en dos temas. Primero, la utilización del suelo debe satisfacer las necesidades de la economía de mercado. En segundo lugar, se deberá controlar el desarrollo excesivo. La clave está en cómo manejar correctamente la relación entre el desarrollo socioeconómico y la preservación de la tierra.
Después de la fundación de la República Popular China en 1949, la tierra pasó de la propiedad privada a la apropiación estatal. Sólo el Estado decidía cuáles instituciones o individuos tenían derecho a utilizar la tierra. Cuando lo consideraba pertinente, el gobierno podía recuperar la tierra que era utilizada por un individuo o una institución, rememora Shu Kexin, subdirector del departamento de uso y administración de la tierra en el MTRN.
En 1983, China introdujo un sistema contractual para el uso de la tierra rural, el cual permitió que los granjeros contrataran el uso de la tierra por períodos de hasta 50 años. Sin embargo, con el desarrollo económico, en 1986, se produjo un auge en el uso de terrenos, tras lo cual los gobiernos locales comenzaron a reclamar constantemente la tierra, dando lugar a una situación de desorden.
En 1987, el Gobierno chino llevó a cabo el primer planeamiento de la tierra, que se extendió de 1990 a 2000. “Pero esa ronda de planeamiento fue en realidad inútil, pues Beijing, Jiangxi y el Tíbet no aplicaron planeamiento alguno,” afirma Yan Jinming.
De 1992 a 1993, se produjo otra oleada de “cercado de tierras” en el país, como parte de la cual se ocuparon zonas de tierras de labrantío.
El Gobierno chino comenzó el segundo planeamiento de la tierra en 1997, el cual debía cubrir la utilización de la tierra hasta 2010. También se estipuló que el planeamiento en las ciudades con una población no agrícola de más de 500.000 personas, debía quedar sujeto a la aprobación del Consejo de Estado.
Desafortunadamente, no se ha podido lograr un control eficaz en el uso de la tierra, por la carencia de uniformidad en el desarrollo de las diversas regiones y en los criterios que rigen el planeamiento. Tal desorden condujo a una nueva oleada de cercados en 2000. La utilización del suelo sobrepasó los cálculos de las provincias y municipalidades costeras como Zhejiang, Shanghai, Jiangsu y Shandong. Antes de fines de 2002, Shandong había utilizado el 80 por ciento de la tierra y Zhejiang, más del 99 por ciento. Algunas áreas agotaron la cuota de 10 años en sólo cinco. La transferencia de los derechos sobre el uso de la tierra devino importante fuente de rédito para los gobiernos locales.
“El actual planeamiento diseñará regulaciones para mejorar la estructura administrativa de los departamentos provinciales de la tierra,” opina Yan, para agregar que sólo si se ofrecen soluciones en el momento del surgimiento mismo de los problemas se podrá ejercer un control efectivo sobre el uso de la tierra.
El ajuste de la política dará lugar a la Ley de Planeamiento de la Tierra, según Yan. Dicha legislación, que incluirá estipulaciones detalladas para la aprobación, el otorgamiento de permisos y la revisión del planeamiento de la tierra, funcionará a la par de la Ley de Administración de la Tierra, subordinada a la Ley de la Tierra.
Hasta ahora, el planeamiento nacional de la tierra se ha aplicado a prueba en 14 prefecturas y ciudades y 12 distritos del país, incluyendo los en Shanghai y Zhejiang.
Una regulación más estricta
Aunque el Gobierno Central regula la utilización del suelo en términos macros, el poder real descansa en los gobiernos de distrito y municipio.
El Consejo de Estado ha estipulado que las tierras de labrantío no serán arrendadas ni transferidas para el desarrollo de propiedades inmobiliarias. Sin embargo, el MTRN ha descubierto que muchos gobiernos locales han revisado el planeamiento de la tierra y han transformado las tierras de labrantío en parcelas para la construcción.
Chang Jiaxing, subdirector del Departamento de Aplicación y Supervisión de la Ley en el MTRN, calcula que para el primer semestre de 2003, se habían producido más de 100.000 acciones ilegales en la utilización del suelo, con un total de 39.133 hectáreas implicadas, incluyendo 19.400 hectáreas de tierras de labrantío.
Tradicionalmente, el MTRN, como autoridad reguladora del uso del suelo, solamente detenta la potestad de supervisar la utilización del mismo. Como los gobiernos locales designan a sus propios funcionarios para dar seguimiento al uso de la tierra, es imposible imponer restricciones eficaces al uso que hacen dichos gobiernos locales.
“Con este ajuste de la política de la tierra, el MTRN podrá designar directamente a funcionarios supervisores en los gobiernos locales, y los gobiernos de nivel de cuidad y distrito quedarán sin la facultad de examinar y aprobar la utilización del suelo,” según un funcionario del MTRN.
Esta es apenas una de las medidas con las que el MTRN consolidará la regulación del uso de la tierra. Después del tercer planeamiento de la tierra, se pondrá en vigor un sistema de supervisión dinámico vía satélite que cubrirá todo el país. Por otra parte, habrá sanciones enérgicas para el uso de la tierra en construcción por encima de las cuotas establecidas y será más riguroso el control.
¿Y qué dicen los campesinos?
“Para expropiar la tierra contratada por los granjeros, primero se les deberá consultar directamente; también se toman en consideración sus puntos de vista en los planes referentes a la expropiación, remuneración y reubicación. En lo adelante, el Departamento de Tierra y Recursos rechazará la aprobación de planes de expropiación que no se hayan adoptado previa consulta con los campesinos,” de acuerdo con un funcionario del MTRN.
Según este funcionario, se pondrá especial atención a varias clases de zonas de desarrollo donde han ocurrido “cercamientos de tierra,” que de común afecta en mayor proporción a las áreas suburbanas, entre las cuales hay una considerable cantidad de tierras contratadas por campesinos.
El 28 de noviembre de 2003, el Consejo de Estado publicó un aviso a los gobiernos locales, requiriendo un manejo apropiado del desempleo campesino generado por la pérdida de sus tierras.
En años recientes, como resultado del uso ilegal de la tierra, ha disminuido el porcentaje de parcelas agrícolas de China, a la vez que se incrementa la cifra de campesinos sin tierras.
Según una encuesta del MTRN, el área nacional de tierra cultivada ha estado disminuyendo desde 1998. Dicha área se redujo de 113,79 millones de hectáreas en 1998 a 103,89 millones de hectáreas en 2002. De la tierra expropiada, sólo una porción pequeña se destina a propósitos de urbanización y reestructuración agrícola. En muchos lugares, los promotores de bienes raíces firman acuerdos para la utilización del suelo con los funcionarios de la aldea sin el conocimiento de los campesinos. Actualmente, el país tiene más de 30 millones de granjeros que han perdido su tierra debido a expropiaciones ilegales. La mayoría de los granjeros sin tierra han regresado a la pobreza.
Por otra parte, es común que la tierra, después de expropiada por la fuerza, permanezca ociosa, y que el usuario de la tierra rechace compensar a los campesinos. Incluso si el usuario de la tierra entrega la remuneración, ésta en muchas ocasiones no llega a los destinatarios en su totalidad, pues los funcionarios del gobierno local se la apropian sin el menor empacho.
“Esto es lo que más nos irrita,” dice Shu Kexin. “Hemos sometido algunas propuestas al Consejo de Estado, como devolver la tierra ociosa a los labriegos junto con la remuneración y utilizar medios legales para castigar a los gobiernos locales que han expropiado ilegalmente la tierra”.
Sin afectaciones para el sector inmobiliario
El ajuste de la política de la tierra en 2004 ayudará a controlar los “cercamientos de tierra” y a reducir la oferta en el mercado de tierra, perspectiva que hace a algunos preguntarse si la medida afectará negativamente al sector nacional de propiedades inmobiliarias.
Shu Kexin estima que no hay sitio para las preocupaciones. “El ajuste de la política de la tierra está dirigido principalmente a controlar la expropiación arbitraria de la tierra y prevenir así el despilfarro de terrenos, y no a ralentizar el ritmo de desarrollo del sector inmobiliario,” asevera.
Según el análisis de Liu Youjie, profesor de Arquitectura de la Universidad Tsinghua, la mayoría abrumadora de los “cercamientos de tierra” ocurre en los límites de las ciudades, o en las áreas rurales cercanas a las ciudades, casi siempre con el pretexto de edificar zonas de desarrollo o ciudades universitarias
“Pero lo cierto es que las zonas de desarrollo y las ciudades universitarias no son la parte principal del esquema de desarrollo inmobiliario de una ciudad,” añade el profesor Liu. “El desarrollo del sector de propiedades inmobiliarias descansa principalmente en los edificios comerciales y las residencias de las áreas urbanas. Dado que por lo pronto nada apunta hacia una revisión de las regulaciones para el uso de tierras en la construcción urbana, la nueva política de la tierra tendrá poco impacto en el sector inmobiliario”.
La opinión de Liu puede quedar calzada por el hecho de que pocos promotores de bienes raíces han demostrado marcado interés en la decisión del Gobierno Central de ajustar la política de la tierra.