على الرغم من أن نظام الضمان الاجتماعي الصيني الحالي بعيد كل البعد عن كونه مجتمع رعاية شاملة وفقا لما هو معترف به في العالم، من الحقائق التي لا جدال فيها أن الضمان الاجتماعي في الصين قد أصبح الشكل الأكثر شيوعا للرفاه الاجتماعي والأوسع تأثيرا. وباعتباره نظام اشتراكات، يلعب الضمان الاجتماعي دوره الواضح بشكل متزايد في استقرار التوقعات وتحفيز الطلب المحلي. فمع تغطية التأمينات الطبية الآن لجميع سكان البلاد تقريبا، وتغطية التأمين التقاعدي لنسبة 93% من السكان المسجلين، أصبح الضمان الاجتماعي شبكة أمان اجتماعي.

ضمان التنمية الاقتصادية والاجتماعية

تزامن ميلاد وتطور نظام الضمان الاجتماعي في الصين تقريبا مع إصلاح النظام الاقتصادي للبلاد. كان في البداية نتاجا حتميا لإصلاح المؤسسات المملوكة للدولة، وصار لاحقا شرطا أساسيا لتطوير اقتصاد السوق الاشتراكي، ثم شبكة أمان اجتماعي لمنع المخاطر الاجتماعية، وتخفيف التناقضات الاجتماعية والحفاظ على الاستقرار الاجتماعي، وبات في نهاية المطاف جزءا لا يتجزأ من ضروريات النهوض بتحديث نظام وقدرة حوكمة الدولة. على مدى أكثر من 40 عاما، منذ الإصلاح والانفتاح، شهد نظام الضمان الاجتماعي في الصين تقريبا أربع مراحل من التنمية.

بدأت المرحلة الأولى، والتي استمرت عشر سنوات، بتنفيذ سياسات الإصلاح والانفتاح في الصين، حيث أدى إصلاح المؤسسات المملوكة للدولة إلى كسر المساواتية الجامدة، وكانت هناك حاجة إلى نظام للضمان الاجتماعي للعاطلين عن العمل، ليحل محل نظام تأمين عمالة الشركات في ظل الاقتصاد المخطط، ويحل تدريجيا مشكلة البطالة والتأمين الطبي وتأمين التقاعد للعمال المسرحين. وبالتالي تم وضع مسألة إنشاء نظام ضمان اجتماعي حديث على جدول الأعمال. تقدمت الشركات المملوكة للدولة بسرعة في بدء تجربة خطط التأمين الاجتماعي المحلية. كانت عملية الاستكشاف على المستوى القاعدي والمقارنة بين النماذج والاختيار المؤسسي لخطط التأمين الاجتماعي، هي أبرز خصائص هذه المرحلة.

المرحلة الثانية، التي استمرت أيضا عشر سنوات، بدأت خلالها أنظمة الضمان الاجتماعي المختلفة في التحرك نحو توحيد النظام وتشكيل النموذج. وبينما كان إصلاح المؤسسات المملوكة للدولة قيد التنفيذ، أدى التعديل الهيكلي للاقتصاد إلى تعديل هيكل العمالة. لقد تسببت الأزمة المالية الآسيوية لعام 1997 في ضغوط غير عادية على الاقتصاد الصيني، حيث واجهت الحكومة أكبر موجة من البطالة والعمال المسرحين منذ بدء التصنيع، وكان على نظام الضمان الاجتماعي المنشأ حديثا أن يضمن أن المعاشات التقاعدية الأساسية للمتقاعدين يتم دفعها بالكامل وفي الوقت المحدد، وضمان ظروف المعيشة الأساسية والتأمين ضد البطالة للعمال المسرحين في الشركات المملوكة للدولة، وكذلك الحد الأدنى من بدل المعيشة لسكان الحضر.

في المرحلة الثالثة، التي استمرت اثنتي عشرة سنة حتى عام 2013، كانت الجهود مركزة على التوسع السريع في تغطية الضمان الاجتماعي ودمج خطط التأمين الاجتماعي المختلفة. تركزت سياسات التأمين الاجتماعي بشكل رئيسي على توسيع التغطية، ورفع الاستحقاقات، ومعالجة نظام المسار المزدوج. وقد ازدادت شعبية النظام والوعي به بشكل غير مسبوق في هذه المرحلة.

في المرحلة الرابعة، التي بدأت مع انعقاد الجلسة الكاملة الثالثة للجنة المركزية الثامنة عشرة للحزب الشيوعي الصيني في نوفمبر 2013، تحسنت خطط الضمان الاجتماعي المختلفة باستمرار بفضل الإصلاحات العميقة وإنشاء إطار هيكلي شامل وتصميم عالي المستوى. وقد بدأ يتشكل تدريجيا نظام للضمان الاجتماعي قائم على ثلاثة ركائز. الركيزة الأولى تتكون من نظام تأمين المعاشات الأساسي والتأمين الطبي الذي تنظمه الدولة؛ الركيزة الثانية تشمل المعاش التكميلي والتأمين الطبي التكميلي الذي تقوم به الشركات لموظفيها، بالإضافة إلى برنامج التأمين ضد الأمراض الخطيرة الذي تم إنشاؤه كمكمل لنظام التأمين الصحي الأساسي؛ والركيزة الثالثة تشمل تأمين التقاعد التجاري ومنتجات التأمين الصحي التي يشتريها الأفراد. من ناحية أخرى، شارك الضمان الاجتماعي بنشاط في الإصلاحات الهيكلية في جانب العرض في السنوات الخمس الماضية، وتم تخفيض تكاليف التأمين الاجتماعي بما يقرب من تريليون يوان. ونتيجة لذلك، أصبح الضمان الاجتماعي تدريجيا جزءا لا يتجزأ من منظومة حوكمة الدولة، مما يعكس تحديث قدرة الحوكمة ويلعب دوره في التقلبات الدورية.

لقد تطور الاقتصاد الصيني بنجاح، نتيجة لإعادة الهيكلة الاقتصادية الشاملة في العديد من المجالات. ففي ظل نظام التخطيط المركزي، كانت الشركات مسؤولة عن معاشات الموظفين والرعاية الصحية، فضلا عن ترتيبات الجنازة، بل كان يجب عليها إدارة رياض الأطفال والمدارس الابتدائية لأبناء الموظفين، وكان ذلك عبئا ثقيلا حقا. وبالتالي أصبح الموظفون مرتبطين بالمؤسسة، ولم يتمكنوا من البقاء بدون المؤسسة حيث لم تكن لديهم إمكانية الحصول على التأمينات الطبية والتأمينات التقاعدية، وكانوا غير قادرين على التنقل بحرية في سوق العمل. في هذه الأثناء لم تكن الشركات قادرة على المنافسة في السوق. بعد الإصلاح والانفتاح، تغير نظام الضمان الاجتماعي تدريجيا، وتم استبدال تأمين العمل للشركات بنظام تأمين اجتماعي مفتوح لجميع أفراد المجتمع. بعد الانضمام إلى التأمين الاجتماعي، يمكن للموظف مغادرة المؤسسة، وصار المزارعون قادرين على العثور على وظائف في المدن بعد أن حل الضمان الاجتماعي مخاوفهم، وأصبح العمال مستقلين عن وحدات العمل التقليدية والأراضي الزراعية، وبذلك شكلوا سوق عمل على مستوى الدولة بتوفير أساس لاقتصاد السوق. إن نظام الضمان الاجتماعي الحالي قد حرر تماما القوى العاملة الريفية، وفصل مئات الملايين من الفلاحين عن الأرض، فأصبحوا "متحررين" والعنصر الأكثر نشاطا في اقتصاد السوق، حيث يوفرون الموارد البشرية اللازمة لاقتصاد مستدام التنمية.

من دون نظام للضمان الاجتماعي، لا تكون هناك آلية للوقاية أو التخفيف من المخاطر الاجتماعية المختلفة في اقتصاد السوق، ولا يكون لدى العمال توقعات اجتماعية أو إحساس بالأمان، ولا يكون لدى الفئات الضعيفة الأمن الأساسي والحق في الكفاف، ويفقد الاقتصاد الشرط لتحقيق النمو السريع المستدام. لأكثر من أربعين عاما منذ الإصلاح والانفتاح، حوَّل تأسيس الضمان الاجتماعي المؤسسات المملوكة للدولة من الانتماءات الإدارية إلى كيانات السوق الحقيقية ومكّن الشركات الخاصة من النمو من الصفر لتصبح أكثر من نصف كيانات السوق الصينية.

أكبر نظام تأمين اجتماعي في العالم

من المؤشرات الهامة لقياس حجم نظام الضمان الاجتماعي نطاق تغطيته. وهو يعكس أهميته في حياة الناس والاقتصاد الوطني. تتزايد تغطية نظام الضمان الاجتماعي الصيني باستمرار، وأصبح الأكبر في العالم، من حيث عدد السكان المشمولين فيه، سواء من خلال نظام واحد، معاش أو تأمين صحي، أو من خلال جميع خطط التأمين الاجتماعي.

يزداد حجم صناديق الضمان الاجتماعي باستمرار، وأصبح أكبر بند في الإنفاق الحكومي للصين. ومنذ إنشاء نظام التأمين الاجتماعي، ازدادت إيرادات ونفقات الصناديق على أساس سنوي، خاصة خلال العقد الماضي. في عام 2004، بلغ إجمالي نفقات الضمان الاجتماعي 7ر462 مليار يوان، وهو ما يمثل 3% من الناتج المحلي الإجمالي لنفس العام؛ لكن هذا الرقم ارتفع إلى 41ر5 تريليونات يوان في عام 2019، وهو ما يمثل 5ر5% من الناتج المحلي الإجمالي، ليصبح أكبر بند في الإنفاق الحكومي. ومن حيث إجمالي الدخل والإنفاق وصل إجمالي المبلغ إلى 82ر5 تريليونات يوان في عام 2019، وهو ما يمثل 9ر5% من الناتج المحلي الإجمالي. وفي الصين، حيث وصل متوسط نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي إلى عشرة آلاف دولار أمريكي، تجاوزت بعض نفقات التأمين الاجتماعي بالفعل مستويات بعض البلدان المتوسطة الدخل.

يتوسع نطاق احتياطيات الصناديق بشكل مستمر، وتتعزز القدرة على مقاومة المخاطر بشكل مستمر، فقد ازدادت احتياطيات صندوق الضمان الاجتماعي في الصين على أساس سنوي، ودخلت مرحلة من النمو المطرد في السنوات العشرين الماضية. معدلات نمو صناديق التأمين الاجتماعي المختلفة مرضية، وفي الوقت الحاضر، مبلغها المتراكم كبير جدا، وأصبحت دعما قويا لنظام الضمان الاجتماعي وزادت قدرتها على مقاومة المخاطر. في عام 1999، كان إجمالي رصيد صناديق التأمين الخمسة 9ر99 مليار يوان، وفي عام 2019، وصل إلى 85ر6 تريليونات يوان (بما في ذلك معاشات سكان المناطق الحضرية والريفية والتأمينات الطبية الأساسية)، بزيادة بلغت 67 ضعفا، وتوسع صندوق الضمان الاجتماعي الوطني، كاحتياطي إستراتيجي، من 20 مليار يوان في عام 2001 إلى 6ر2 تريليون يوان في عام 2019، بزيادة تقارب 130 مرة خلال الثمانية عشر عاما الماضية، وارتفع رصيد صندوق الأقساط السنوية للمؤسسات من 3ر49 مليار يوان في بداية تأسيسه في عام 2004 إلى 6ر1 تريليون يوان بنهاية عام 2019، بزيادة 32 مرة في 15 عاما.

شبكة ضمان اجتماعي آمنة وفعالة

يعتبر الهيكل المؤسسي للضمان الاجتماعي بُعدا هاما آخر يعبر عن درجة الحماية والأمن التي يوفرها النظام للمواطنين.

أولا، أنشأت الصين نظاما مؤسسيا كاملا يشمل كلا من المخططات غير القائمة على الاشتراكات والمخططات القائمة على الاشتراكات.

نظام المعاشات الأساسي لسكان الحضر والريف هو مخطط رئيسي غير قائم على الاشتراكات، يوفر مبلغا ثابتا من المعاشات لكبار السن الذين بلغوا سن التقاعد القانوني. وفي الوقت الحاضر، تتزايد استحقاقات المعاشات الأساسية للمتقاعدين الصينيين منذ 17 عاما متتالية. وفي الوقت نفسه، تم تحسين استحقاقات تأمين المعاشات التقاعدية لسكان الحضر والريف بشكل مستمر. وصدرت وثائق سياسات لتحديد استحقاقات تأمين المعاشات التقاعدية لسكان الحضر والريف والتعديل المنتظم لمعايير المعاشات الأساسية في 23 مقاطعة ومنطقة ذاتية الحكم بالصين، من بينها عشر مقاطعات رفعت مستويات معاشات التقاعد الأساسية.

بالإضافة إلى ذلك، فإن أنواعا مختلفة من برامج دعم الشيخوخة المتقدمة التي وضعتها الحكومات المحلية غير قائمة على الاشتراكات، فعندما يصل الفرد إلى العمر المحدد يمكنه الحصول على معونة الشيخوخة من الحكومة المحلية. في شانغهاي، على سبيل المثال، المعونة الشهرية للفئة العمرية من 65 إلى 69 سنة هي 75 يوانا (الدولار الأمريكي يساوي 7 يوانات)؛ المعونة الشهرية للفئة العمرية من 70 إلى 89 هي 180 يوانا؛ المعونة الشهرية للفئة العمرية من 90 إلى 99 هي 350 يوانا؛ والمعونة الشهرية للفئة العمرية لمن يزيد عمره عن مائة سنة هي ستمائة يوان.

الحد الأدنى من بدل المعيشة والمساعدة الاجتماعية من البرامج الهامة غير القائمة على الاشتراكات أيضا، ففي عام 2019، حصل 335ر43 مليون شخص يسكنون في المناطق الحضرية والريفية على الحد الأدنى لبدل المعيشة، والذي زادت قيمته سنويا بنسبة 4ر7% في المناطق الحضرية وبنسبة و4ر10% في المناطق الريفية. كما قدمت الصين معونات إلى 716ر4 مليون شخص ممن يعيشون في فقر مدقع، و861 ألف متسول خلال عام 2019. أطلقت حوالي 41 ألف منظمة اجتماعية في جميع أنحاء البلاد 62 ألف مشروع للتخفيف من حدة الفقر واستثمرت فيها أكثر من 60 مليار يوان. بلغ عدد مؤسسات ومرافق رعاية المسنين على مستوى الدولة 7ر177 ألفا بها 546ر7 ملايين سرير، كما أصبحت برامج الرعاية الاجتماعية والاقتصادية متاحة أيضا للأيتام بحكم الواقع، وقد تم تحديث السياسات لتوفير حماية أفضل للنساء الباقيات في الريف والمسنات والمعاقين في المناطق الريفية. يستفيد من بدلات الإعاشة 313ر10 ملايين فرد، ومن إعانات الرعاية للأشخاص ذوي الإعاقة 222ر13 مليون فرد.

ثانيا، بناء نظام التأمين الاجتماعي "المختلط" والمتعددة الطبقات مبدئيا.

التحول من نظام التأمين العمالي الشامل للشركات الذي توفره المؤسسة إلى برامج الضمان الاجتماعي الرأسية والمتعددة الطبقات، ملمح هام للإصلاح والانفتاح في السنوات الأربعين الماضية. في إطار تأمين المعاشات التقاعدية، استمر تأمين المعاش الأساسي الذي أنشأته الدولة، باعتباره الركيزة الأولى، في النمو والتوسع، ليشمل 967 مليون شخص. وقد تطور المعاش التقاعدي للمؤسسات، باعتباره تأمين معاشات تكميلي لصندوق المعاشات التقاعدية الأساسي أو ما يُعرف بالركيزة الثانية، إلى حجم معين خلال السنوات الست عشرة الماضية، مع وصول عدد المشتركين إلى 24 مليونا. تم إنشاء الركيزة الثالثة بعد البرنامج التجريبي لتأمين الضريبة الشخصية المؤقتة التجاري، الذي صدر بشكل مشترك من خمس وزارات بما في ذلك وزارة المالية. تم إطلاقه رسميا في الأول من مايو 2018. حتى الآن، بلغ عدد الأشخاص المشمولين بذلك 2ر45 ألفا ووصل دخل الأقساط إلى 200 مليون يوان. شاركت 23 شركة تأمين في المشروع التجريبي وأطلقت 66 منتجا تأمينيا.

يحتل تأمين الرعاية الصحية مكانة هامة في نظام الضمان الاجتماعي. منذ الإصلاح والانفتاح، تطور نظام تأمين الرعاية الصحية بسرعة وتم تحسين شبكة التأمين الطبي المتعدد المستويات باستمرار. يغطي نظام التأمين الطبي الأساسي الذي وضعته الدولة جميع السكان تقريبا. بالإضافة إلى ذلك، أنشأت الدولة أيضا هيكلا معقدا، مع مخططات مختلفة موجهة إلى مجموعات مستهدفة مختلفة. في الوقت الحالي، يتضمن نظام أمن الرعاية الصحية في الصين تسعة مخططات بتكلفة تتحملها ثلاثة مستويات- الدولة والمؤسسات والأفراد. في المستوى الأول هناك مخططان رئيسيان، وهما التأمين الطبي الأساسي للموظفين في المناطق الحضرية، والتأمين الطبي الأساسي لسكان الحضر والريف، إلى جانب ثلاثة مخططات ممتدة، وهي التأمين ضد الأمراض الخطيرة لسكان الحضر والريف، التأمين ضد المرض للعاملين بالحضر والبدل الطبي للموظفين المدنيين. في المستوى الثاني هناك نظامان، وهما التأمين الطبي التكميلي للشركات المدعوم بسياسات الضرائب التفضيلية والتأمين الصحي الجماعي. ويشمل المستوى الثالث أيضا نظامين للتأمين الصحي المتميز المعتمد على الضريبة الشخصية والتأمين الصحي العام. وقد وضع هذا الإطار أساسا متينا لبناء الصين الصحية.

ثالثا، تم إنشاء نظام قانوني للضمان الاجتماعي، جوهره هو قانون الضمان الاجتماعي. إن نظام الضمان الاجتماعي هو نتيجة السعي إلى بناء نظام قانوني وحكم البلاد طبقا للقانون. منذ الإصلاح والانفتاح، تم تحسين التشريعات المتعلقة بالضمان الاجتماعي بشكل مستمر، مع إصدار المئات من وثائق السياسات من قبل مجلس الدولة والوزارات واللجان المعنية، بما في ذلك اللوائح الإدارية والوثائق التنظيمية. مع مرور الوقت، واصل إصلاح نظام الضمان الاجتماعي مواكبة العصر، حيث تم إلغاء جميع الوثائق الصادرة تقريبا في ثمانينات القرن العشرين، كما تم إيقاف بعض الوثائق الصادرة في تسعينات القرن العشرين. وبناء على العديد من وثائق السياسات، صدر قانون التأمينات الاجتماعية عام 2010، الذي وضع الإطار الرئيسي للنظام الحالي مبدئيا. وفي السنوات الأخيرة، تم بذل المزيد من المساعي لتحسين الضمان الاجتماعي. شهدت السنوات الخمس الماضية، إصدار ما يقرب من 40 وثيقة سياسات حول التوظيف، وثماني وثائق سياسات حول المعاشات، وسبع وثائق تأمين طبي، وخمس وثائق تأمين ضد البطالة، وست وثائق تأمين ضد إصابات العمل، ووثيقتان لتأمين الأمومة، وثلاث سياسات تتعلق بإصلاح تأمين المعاشات للمؤسسات العامة، وعشر وثائق تتعلق بسداد الأقساط السنوية والمخصصات المهنية.

كلما كان النظام القانوني أكثر دقة بالنسبة للضمان الاجتماعي، كلما كانت التوقعات أكثر وضوحا لدى الجمهور، وكلما صار المجتمع أكثر استقرارا.

--

تشنغ بينغ ون، المدير السابق لمعهد الدراسات الأمريكية بالأكاديمية الصينية للعلوم الاجتماعية، ومدير مركز أبحاث التأمين الاجتماعي العالمي التابع للأكاديمية الصينية للعلوم الاجتماعية.