历史痼疾“吃空饷”

文／思故门

据《新华每日电讯》报道，河南省沈丘县北杨集乡财政所原所长高国昌和担任副所长兼主管会计的弟弟高国常一起，先后使高国昌的妻子、妹妹、妹夫和四个正上学的儿女等十余人吃上了“财政饭”，而这些人没上过一天班。其中在高国昌妻子的档案中，其出生时间为1960年，而其参加工作的时间则被填写为1961年，换句话说，她刚满一岁就已经参加工作。高氏兄弟的“吃空饷”绝非个案，据报道，自2005年8月到2006年1月，四川省通过清理已初步查出全省“吃空饷”者高达3.7万人，每年冒领经费达6400多万元。河南省清理出的各类“吃空饷”人员两万余人，涉及资金1.53亿元，金额之大，涉及人数之多令人怵目惊心。

“吃空饷”在历史上并不新鲜，自大一统帝国创立之初这一毒瘤就存在于官僚体系内部。著名历史学家许倬云先生曾在《从历史看管理》中提出，我们应该向传统中国政府学习一下管理经验，民国以前的传统政府以相对较低的成本治理了如此庞大的帝国，在世界历史上都是少见的。但这一行政体系并非十全十美，“吃空饷”就是它无法破除的痼疾。

仅就晚近的明清两朝来说，兵政、漕政、河政是财政支出的大头，也是“吃空饷”的重灾区。据《明史》记载，袁崇焕在向崇祯皇帝禀奏将领毛文龙“吃空饷”问题时说：“其众合老稚四万七千，妄称十万，兵不能二万，妄设将领千”，如此大费周章自然是为了向中央政府多要求些“辽饷”。清朝入关之后，八旗和绿营都迅速腐化，“吃空饷”成了将领们的家常便饭。在农业占国民经济统治地位的情况下，政府的财政收入基本固定，以儒家思想为指导的治国理念和农业税为基础的财政体系无法给予薪俸足够的上涨空间，所以在百余年时间里清朝经制兵们账面上的薪水没有任何变动。由于待遇菲薄，军官即借兵员空额中饱私囊，称为“荫粮”。与八旗相比，绿营官兵待遇尤其低下，粮饷不及前者的一半，吃空额的情况也更为严重，就连每次操演，也都是临时雇人充数。黄河治理历来是国家大政，乾隆皇帝在六次南巡中有五次视察黄河治理工程，曾自称“南巡之事，莫大于河工”，但就在这个“重中之重”的领域，吃空额的情形也最为严重。黄鸿寿曾在《清史纪事本末》里说：“南河岁费五、六百万金，然实用之工程者，什不及一，余悉以供官吏之挥霍。”其中“吃空饷”也是河务官员们中饱私囊的重要手段。

不仅在传统国家治理领域存在严重的“吃空饷”现象，随着洋务运动的展开，轮船招商局、汉冶萍公司这些半官方的新式机构也饱受困扰。清末新政之后，随着新的官僚体系渐渐膨胀，吃空饷的花样也日益繁多。新式人事制度和档案制度虽然逐步建立，但始终未能挡住吃空饷者的步伐。

“吃空饷”自古以来并非重罪，而且因其涉及方方面面利益，也难以彻底追究，所以“吃空饷”的人胃口也越来越大。开篇提及的高氏兄弟如此明目张胆，反映了“吃空饷”的机会之多和风险之低。在清理过程中主管部门发现，吃空饷者有些已调离原单位，但工资关系未按规定随行政关系转办；有些未经人事、劳动等部门批准，长期不上班、擅自离岗经商办企业仍在原单位领取工资；还有些在岗人员不在特定工作岗位工作，违反规定领取特殊岗位、艰苦岗位津贴补助。而目前对治理吃空饷的法律手段仍不够完善，措施也难称得力，以至于每次清理过后都会剧烈反弹，行政负担就在“越清越多”的怪圈中愈加深重。

中央机构编制委员会办公室监督检查司副司长李世春称，为防止农民负担反弹、缓解财政压力，中编办将紧紧围绕“五年内乡镇机构编制和财政供养人员特别是实有人员只减不增” 的目标抓好工作。但编制锁死这剂猛药并不是长久之计，“吃空饷”之所以屡禁不止，是因为其违规成本极低，若想从根本上加以遏制，还需要相关的制度建设。