户籍的“门槛”有多高

本刊记者 孙超

经过一年的苦读，28岁的向远航参加了中国外交部的公务员考试，“终于等到这天了，我有机会在北京报考公务员了。”向远航非常兴奋，他毕业于河南一所大学，现在北京一家私人企业打工。“可以说我迈出了梦想的第一步。”
与向远航一样，在2005年10月，许多外地人取得了报考中央国家机关公务员的机会，一直以来，这都是被北京人把持着的“专利”，中央国家机关公务员招考有80%以上的岗位要求有北京市户口。2005年中央组织部和人事部首次对国家机关的招考职位不再设户籍限制，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国强调，目前公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制，为全国范围内的报考者提供平等的报考机会。

北京户口“情结”
来自河南的向远航一心想成为北京人，可是，由于北京过于严格的户口政策，他至今未能落上北京户口。
其实，北京市的户口制度，从2000年开始，不再坚冰一块，根据政策规定：夫妻二人，丈夫为北京户口，妻子为外地户口，孩子5岁以后可上北京户口；2001年，北京市生源的大、中专考生，考入本市及外省市的学校，可不迁户口；2002年，在北京投资三年累计纳税在300万元人民币以上的外地人可上北京户口；2003年，居住在北京市14个卫星城和33个中心镇的农业居民，符合一定条件后，可以自愿由农业人口转为非农业人口。但是，这些改革对于像向远航这样的打工者来说，仍是遥不可及的。
1996年，向远航大学刚毕业时，在找工作的问题上，与父母产生了分歧。父母认为，趁着是应届毕业生，一定要找个有进京指标的单位把户口解决了，没有北京户口在北京会很不方便。而年轻气盛的他则认为，现在时代变了，户口并没有太大用处，并且能给落户的单位工资都很低，还不如找个不能落户却挣钱多的工作更实在些。最后，向远航联系了一家不能落户，但是待遇还不错的私企，底薪3000元，月底还有提成。然而，当他真正融入北京生活后才发现，拥有北京户口很重要，只感叹自己没有北京户口的不便。
刚来北京时，向远航和几个老乡合租了一间房子，住下没几天居民委员会的工作人员就催他们去办暂住证，据说，暂住证是专为住在北京的外地人设置的。这时，向远航开始感到外地人和北京人的差别。
前不久，单位里一位有北京户口的同事嚷嚷着，自己刚刚买了一套经济适用房，省了20多万，顿时引来众多“外地人”的羡慕。“当大多数外地人还住在出租屋里拼命挣钱时，北京人却可以花很少的钱买到属于自己的房子，这让我们这些外地人感到很不公平，同样在北京生活、工作只因地域差别，待遇却如此不一样。”向远航说，当然，还有差别，比如你丢了身份证，外地人就要返回原籍办理，而北京人不用；办理手机入户，也要用北京的身份证，没有北京户口你永远是个“外地人”。
向远航说他迫切需要北京户口的主要原因，是担心将来有了孩子没户口，上学也成问题。他希望能通过这次公务员考试改变自己的命运，成为一名拥有北京户口的北京人。

农村人进城的“门槛”
32岁的李东有幸成为河北省户籍改革的受益者，“我已经是城里人了，能成为城里人是我们几代人的心愿。”李东喜不自禁地说，他来自河北农村，在河北省石家庄市打工5年了，最近，用自己打工挣的和向亲戚借的10万元钱在石家庄买了一座50多平米的房子，一家3口不但在当地派出所登记落了户，还领取了石家庄户籍的身份证，他6岁的儿子也顺利进入了小学。
河北省石家庄市于2001年开始全面启动户籍制度改革。它规定凡有合法固定住所并有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员、工作满一年以上或招聘为合同制工人就业满两年的、在市区购买商品房或在市区投资兴办实业及经商的外地公民，都可在石家庄市办理入户手续。
“这在以前是根本不可能的事，当时进城只有一条路那就是上大学，就是一纸大学通知书，成为了农民家庭鼓励支持儿女上学的最佳动力。”他回忆说，上世纪90年代初，中国城乡差别很大。当时的农民种粮食，收入低，而城里人不但收入高，大都在工厂工作，还能享受福利待遇和生活补贴。工厂招工只要城里人、城里人每家花很少的钱就可以租住政府的房子，城里的学校只招城里孩子，农村孩子需要另外交一笔费用，农村人永远被城里人看不起。
事实上，城乡差别由来已久，户口成为限制农村人进城的“门槛”。1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958年，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，使户口登记有了统一完整的法律依据，这部法律在当时的积极作用是不言而喻的，但它严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。1984年，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准予落常住户口。
上世纪90年代初，地方公安机关根据中央户口政策和当地情况，对户籍制度开始改革。目前，“合法固定的住所”与“稳定的职业或生活来源”、不再区分“农业户口”和“非农业户口”，统称“居民户口”是各省户改过程中对户口迁移的两个普遍应用的基本落户条件。据中央党校党史部教授王海光介绍，这一轮户籍改革的政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制，是这次户籍改革出台的一个制度创新。也就是说，每个公民都有权利选择居住的自由，而能否生活下去则是门槛。他强调，设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。正如经济学家吴敬琏所说，表面上看是对农民的不平等，实际上是对农民的负责。

改革户籍制度之辩
当江苏、湖北、河北等11省市取消城乡户口界限的消息传出后，不少城市都开始担心，如果随之而来的是大量农村人口涌向城市，城市的教育、就业、衣食住行等基础配套设施能否跟上。如果跟不上，随着人口的大量涌进，就很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。 印度的孟买、加尔各答，墨西哥的墨西哥城，都是活生生的例子。
当前网上主张不取消户籍制度的声音，主要是基于城市承受能力的考虑。
有些专家认为，现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。
中国人民公安大学治安系教授王太元说：“我们所批评的现行户籍制度是50年代计划经济条件下，社会赋予他的用行政手段调控人口迁徙的户口迁移制度。除了这个制度以外，我们户籍制度的主体是一种国家行政体制下的社会人口公共信息管理。这种管理对当今社会具有广泛的用处。不过进入社会主义市场经济以后户口迁移制度明显不适应社会变化，应当予以变革。但是，户籍改革应统筹兼顾，减少集中式跨部门、跨地域的决策，让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革，不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，应采取因地制宜的原则，放权于地方。”