中国人大制度与西方议会制度的异同

林泰、林伯海

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，作为代议制的一种形式，它与西方国家议会的角色和功能具有相同之处，都是民意机关和立法机关。但与此同时，中国人民代表大会与西方议会也具有以下本质的不同之处：

首先，人民代表大会是最高国家权力机关，而西方议会通常只是立法机关。在中国，宪法明文规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。各级人大又受人民委托产生国家行政机关和司法机关，由它们来行使行政权和司法权，行政机关和司法机关要对人大负责，受人大监督，由此保证了人大作为国家权力机关的全权性与至上性。西方国家实行三权分立制度，在这种制度中，立法、行政和司法机关相互独立，它们之间是分工与相互制衡的关系，不存在领导和被领导的关系。例如，在美国，总统和国会在某一决策上有不同意见，可以按一定规则相互否决，不能说谁领导谁。而在中国，人大一旦作出决议，行政、司法机关必须无条件执行。

其次，与执政党的关系不同。在中国，由于是先有政党，后有人大，人大是在中国共产党领导人民通过革命而夺取政权，取得执政地位后建立起来的。在中国，除共产党外还有八个民主党派，由于历史和现实国情的原因，它们都公开申明接受共产党领导，与共产党“长期共存，互相监督”，它们之间是执政党与参政党的关系。在西方发达国家，由于是先有议会，后有政党，政党是在议会活动中产生和发展起来，并且逐步形成“多党（或两党）竞争，轮流执政”的制度，各政党之间是执政党和在野党的关系。政党在议会中的领导作用则主要通过自己党的议会党团来实现。

第三，组织结构不同。在中国，人大内部结构分为两个层次，县级以上代表大会下设常委会。由于代表大会由数量众多的非专职代表组成，所有往往每年只能开一次会，而且会期较短，主要决定国家或地区最主要的那些问题。为了弥补由于兼职代表过多而不便经常开会的不足，由代表大会产生一个常委会，作为代表大会闭会期间行使权力的机关，常委会对代表大会负责，受代表大会监督。常委会成员不得兼任行政、司法工作，并且正在向专职化的方向发展。西方国家议会议员都是专职政治活动家，直接由选民选举产生，所以它的议会内部不存在常务委员会。但西方许多国家的议会有两院，它们各自分工，结合起来行使议会权力。中国议会是一院制，中国人民政治协商会议也是代议制民主结构，但它只是各党、各界的政治协商机关，而不是立法机关。

中国人大制度是按照民主集中制的组织原则建立起来的，西方国家议会是按三权分立的原则建立起来的。在中国的政治制度和政治体制的形成和发展过程中，曾经多次遇到过要不要实行西方式的“三权分立”的问题。在抗日战争时期的根据地建设中，发生过是否采用“三权分立”或“二权半”并立的争论。有人主张民意机关与行政机关的关系，应该是平行的、平等的、互相牵制的。经过讨论，最终决定民意机关应当是全权的政权机关，各级政府行政委员会及其首长应由民意机关选举、罢免。民意机关应是同级行政机关的“上司”。建国前夕，在草拟《中央人民政府组织法》时，又有人提出政府的组织原则要不要采取“三权分立”体制的问题。后来在起草《八二宪法》的过程中，也有人提出是实行“三权分立”还是人民代表大会制、一院制还是两院制的问题。经过全民讨论，最终都被否决。

从法理上说，人民代表大会制度，体现了人民民主和法治的权威，也最符合国家机构的效率原则，是同中国的国体相适应的政权组织形式。正因为如此，邓小平说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”“我们说搞经济体制改革，全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多互相牵制，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。”

当然，在实行人民代表大会制度的前提下，我们需要借鉴世界各国的有益经验，包括三权分立制度中以权力制约权力的机制。我认为中国不搞三权分立，是主张把人民的权力作为一个整体，反对三权的绝对分立，没有谁能代表国家的整体权力。但是，在肯定国家最高权力的前提下，立法、行政、司法权是相对独立的，需要加强对权力行使的监督制约，使决策更为民主、科学，减少犯错误的可能性。在今后一段时期，构建人大对行政、司法机关权力运行的监督制约，无疑是中国政治体制改革进程中需要认真加以解决的课题。

（作者单位：清华大学政治学系）