农业保险:“一号文件”多年的惦记

文/本刊记者 刘琼

从2004年开始，连续４年中央一号文件都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，2007年中央一号文件再次关注农业保险，提出“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。”

洪水、干旱、冰雹、台风……潘多拉盒子里的恶魔，几乎每年都要在中国的土地上撒撒欢。对于靠天吃饭的中国农民来说，“天有不测风云”，是最痛心和无奈的事了。

据统计，自然灾害每年给中国造成1000亿元以上的经济损失，受灾人口2亿多人次，其中农民是最主要的受害者。2006年由于各类自然灾害，农作物受损面积41091.3公顷，因灾直接损失达2528.1亿元。在灾害面前，一些抗风险能力相当差的农民，常常是“一年遭灾、三年受贫”。

农业保险: 天使还是鸡肋？

“正是这样的现实，农民迫切需求农业保险。” 中国人民大学财政金融学院保险系副主任许飞琼教授说，“农民面临有多大的农业风险，就有多大的农业保险需求。”

然而不是所有的中国农民都知道，中国从1982年起就开始了农业保险项目。一直以来都是中国人民保险公司和中华联合财产保险公司经营着以农村种植业和养殖业为主，涉及粮食作物保险、果树保险、牲畜保险、水产养殖保险等险种的少量业务。

中华联合财产保险公司北京分公司白普告诉记者，1986年7月，为适应农垦经济体制改革的需要，发挥保险在灾后组织经济补偿的作用，中国人民银行批准成立了“新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司”(中华联合财产保险公司前身)挂牌经营。18年后，中国第一家专业性股份制农业保险公司--上海安信农业保险公司才成立，此后，吉林安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司等陆续通过保监会的批准筹建。 2004年法国著名的农业保险公司安盟保险公司也进入中国。

然而尽管专业农险公司、外资农险公司相继进入中国农村，中国农业险的保费收入却一直在低位徘徊。农险1994年开始出现逐年萎缩的局面，到了2004年，保费收入仅为3.77亿元。即使在高峰期的1993年，农业险保费收入8.3亿元，而赔付率高达116％，完全是亏损经营。2006年，全国农业保险保费收入8.5亿元，但仅占所有财产保险保费收入的0.54%，与2005年的0.57%基本持平，较2005年的保费收入增长约15%，低于整个财产保险超过20%的增长速度。

“大多数参与农业保险的保险公司在这方面的业务都是亏损的，不做其他财险，将很难维持下去。” 白普认为，在商业运作下在农业保险如何制定保、赔标准方面出现了两难的状况：如果按商业化操作的要求制订保险费率，农民根本保不起；如果按农民可以接受的标准制订保险费率，则保险公司赔不起。他说，“农业保险亟需国家政策和法律层面的支持。”

农险自身“保障”何在？

人保、财保、车保等险种已逐渐被人们接受的情况下，中国的农业保险发展20多年，为何依然缓慢地在尴尬境地徘徊？

中国人民大学财政金融学院保险系副主任许飞琼教授认为主要的原因不是保险意识差，而是农民消费不起。“农民想投保，但交不起钱；农民能接受的，保险公司又赔不起。农业保险高赔付导致了农业保险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险，农业保险便走进了日渐萎缩的‘怪圈’。” 有数据显示，1996年-2000年，浙江省农业险累计承担保险金额66.4亿元，保费收入为4932.5万元，赔款支出为5253.9万元，平均赔付率高达106.5％；2001年至2003年3年间，全省农业险承保金额累计达42.8亿元，保费为976.2万元，赔款额901万元，平均赔付率为92.3％。据了解，70％赔付率是保险业界公认的盈利临界点，农业险的赔付率远远高于临界点，做得多就亏得多。由于农险的高风险性，保险公司在经营农险时往往都出现了亏损，若要继续开展农险，则将要提高保险费率，而这对于收入微薄的农民来说又是很难接受的。

许飞琼教授认为政府对农业保险支持的力度不够，是中国农业保险发展缓慢的另一个原因。“一方面，农业保险政策不是很明朗（07年以前）。主要表现是政府没有在财力上尽自己的能力经营或扶持农业保险。虽然个别地方（如上海）有财政支持，但最需要农业保险的广大农村尤其是经济不发达地区的农业保险缺乏政府财政支持。”

“此外，农业保险法律缺位是中国农业保险发展步履维艰的原因之一。农业保险需要法律的规范和帮助，而我国农业保险经历了20多年的发展，至今还没有专门的农业保险法或相关的农业保险法规条例，因此保险双方的合法权利很难得到保护。” 许教授建议，不仅应该尽快出台《农业保险法》这样的基本法律，与农业保险相关的商业保险法、农业法、灾害救助法等法律法规也应该进行修订和完善，使其与农业保险基本法相互配套、相互协调，共同形成一个高层次、高质量的农业保险法律体系。

据悉，目前由中国保监会牵头，财政部、农业部相关部门人员参加的农业保险条例起草小组已经成立，并已在全国一些省份进行调研。

四个“一号文件”解困农险

尽管困难重重，20多年的农业保险实践，国家、保险公司、农民依然在探索中砥砺前行。上海市农业保险自1991年实行由地方政府组织推动、保险公司进行代理、结余留地方形成农业保险风险基金的经营模式以来，取得了较好的经济和社会效益，至2002年底共理赔农业灾害损失金额2.57亿元，积累农业保险风险资金1.75亿元。

对上海和全国其他地方的农民来说，最好的消息就是有了政府的政策支持。2004年的中央一号文件首次提出中国应“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。当年江苏、四川、辽宁、新疆等省份开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农险试点。此后两年，中央一号文件再次关照农业保险，2005年宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京、黑龙江、四川等地部分县市相继开展和深化了农险试点，当年全国农险保费收入7.29亿元，同比增长84.26％，首次扭转了1994年以来农险逐年萎缩的局面。2006年全国农业保险保费收入8.5亿元，为“三农”提供的风险保障达733亿元，中国近90％的省份都已尝试农业保险业务。

许飞琼教授认为，虽然此前的四个“一号文件”均提到农业保险问题，但只有2007年才对农业保险的发展提出了明确要求：不仅明确政府要在财政上进行扶持，对农业保险直接业务要进行扶持，而且对农业再保险也要进行扶持；同时明确了农业保险是一个保险体系，是一种发展现代农业必不可少的经济制度；而且政府会通过有关优惠政策鼓励企业、中介组织参与和支持兴办农业保险，说明政府真正开始在行动上支持农业保险，而不是干打雷了。

白普告诉记者，有了2007年中央一号文件的政策支持，他对即将在北京地区开展的农业保险业务更加有信心了。