十六大以来人民政协理论的创新和发展

李瑗 中共中央党校教授

中共十六大以来，随着人民政协事业的蓬勃发展，以胡锦涛为总书记的党中央高度重视统一战线和人民政协工作，做出了一系列重要指示，继承和发展了毛泽东关于人民政协的思想、邓小平、江泽民关于人民政协的理论，提出许多重要的新思想、新观点，成为新世纪新阶段开展人民政协工作的行动指南。

十六大以后首次提出人民政协理论的概念

人民政协全称中国人民政治协商会议，于新中国成立前夕的1949年9月召开。它是由毛泽东、周恩来等老一代革命家亲手创建的，也是中国共产党与民主党派和各族各界人士长期团结奋斗的伟大成果。 理论来源于实践。在创建人民政协和领导人民政协工作的过程中，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，就人民政协的一系列重大问题，提出了具有独创性的重要思想观点，形成了毛泽东关于人民政协的思想。中共十一届三中全会以后，以邓小平和江泽民为代表的中国共产党人在新的历史条件下，继承和发展了毛泽东关于人民政协的思想，创立了新时期人民政协的理论。

人民政协作为一种客观现实，虽然早在1949年新政协召开时就已经存在并已付诸实践，人民政协理论虽然早已由毛泽东、邓小平、江泽民为代表的党中央领导集体在实践中得以创立和发展，但作为一个固定的政治概念、政治术语，第一次提出来却是中共十六大以后的2004年8月全国政协召开的纪念邓小平同志诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会。首先，从这一研讨会的题目来看，“人民政协理论”的字样已经一目了然地首次明确展示出来。其次，从全国政协主席贾庆林代表中共中央在这次研讨会上发表的讲话来看，也是作为中央领导人第一次明确提出这样一个全新的概念。

时隔不到一个月的9月21日，在庆祝人民政协成立55周年大会上，胡锦涛进一步从人民政协的性质和作用、人民政协的主题、人民政协的原则、人民政协的指导思想、人民政协的主要职能、人民政协的自身建设等几个方面对人民政协理论的内容思想体系作了精辟的论述，其基本观点与贾庆林的讲话是完全一致的。有所不同的是，胡锦涛在讲话中强调，人民政协要履行好职能，必须加强自身建设，不断提高工作能力和水平。

总之，以庆祝人民政协成立55周年大会胡锦涛的讲话为标志，人民政协理论思想体系得到首次完整概括，由此，正式确立了这一理论对人民政协工作的指导地位。

人民政协理论概念的提出说明，十六大以来中共对这一理论的认识又大大向前迈进了一步。从唯物辩证法的观点来看问题，实践的开始时间、理论内容的形成时间与理论概念的提出时间，其起点并不是同一的。应该说，中国共产党对人民政协的理论认知也是有一个过程的。人民政协理论形成于人民政协事业的创建和开展时期，此间形成了毛泽东关于人民政协的思想。而后在新时期的人民政协工作实践中，不断发展完善，创立和发展了邓小平、江泽民的人民政协理论。人民政协理论概念的提出，正是建立在这个基础之上的。人民政协理论概念的正式提出，标志着十六大以来中国共产党在实践过程中对人民政协事业认识的升华，标志着人民政协事业进入一个新阶段。正如邓小平理论的概念是在党的十五大正式提出来一样，邓小平理论的思想体系在此之前早已形成，只不过这个时候由中央全会的形式把它正式概括出来，并作为全党的指导思想提了出来。当然，这时候提出来意义非同一般，说明了全党的认识已得到升华和统一。

人民政协理论框架和思想体系的首次完整概括

人民政协理论“是一个完整的科学的思想体系”，其理论框架的主要内容是：

———关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是我国的一项基本政治制度。这一制度的显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。人民政协根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，促进参加政协的各党派、无党派人士的团结合作，充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。半个多世纪的实践证明，我国的政党制度是符合中国国情、经得起实践检验的正确有效的政党制度，具有自己的优势和强大的生命力。

———关于人民政协的指导思想。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是人民政协的指导思想。要在这个正确的指导思想指引下，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，尽一切努力，进一步巩固和扩大爱国统一战线，广泛团结海内外中华儿女，维护和发展安定团结的政治局面，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，为实现振兴中华、统一祖国的宏伟目标而共同奋斗。

———关于人民政协的主题。团结和民主是人民政协的两大主题。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据，是人民政协继往开来的方向和使命。这两大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作之中。实现紧密团结，发展民主才更有基础；发扬广泛民主，加强团结才更有力量。人民政协要在国家和民族的发展中不负使命，必须按照团结和民主的要求履行职能、发挥优势。

———关于人民政协的性质和职能。人民政协要认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。要有组织有计划地把政治协商引向深入、切实有效地开展民主监督、进一步拓展参政议政的领域，努力推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化。

———关于人民政协的原则。围绕中心、服务大局是人民政协履行职能必须遵循的原则。人民政协开展的所有活动都要有利于促进改革开放和现代化建设，有利于维护安定团结的政治局面。

———关于人民政协的作用。人民政协在我国政治体制中具有十分重要的地位和不可替代的作用。这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。它对于我们实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义。人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。

———关于党在人民政协中的领导地位。坚持共产党对统一战线的领导，坚持党在政协中的领导核心地位，过去是今后仍然是我们的一项根本原则。要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。各级党委要充分认识人民政协的地位和作用，从政治原则、政治方向和方针政策上加强对政协的领导。各级政协党组要加强自身建设，在政协工作中起好政治核心作用，保证党的路线方针政策的贯彻执行。政协中的共产党员要发扬党的优良传统和作风，认真贯彻执行党的路线方针政策，真心实意地同党外人士交朋友，努力做合作共事的模范、廉洁奉公的模范、发扬民主作风的模范。

十六大以来人民政协理论的创新和发展

理论创新是一个永无止境的历史过程。考察人民政协理论形成和发展的历程，可以看出，人民政协理论是一个与时俱进的理论。以2002年11月召开的中共十六大为标志，我国已进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届中共中央领导集体，高度重视发挥统一战线和人民政协在推动国家各项事业发展中的作用，在继承和发展毛泽东、邓小平和江泽民三代中共中央领导集体关于人民政协理论的基础上,认真总结新的经验，不断开拓创新，为人民政协继续发挥作用提供了新的理论指导，特别在人民政协走向制度化、规范化、程序化方面，取得了突破性进展，进一步在实践中丰富和发展了人民政协理论。

进入新世纪新阶段，国际国内形势发生了许多深刻的变化，随着人民政协事业的迅速发展，各级政协组织在履行职能过程中积累了丰富的经验，也遇到一些需要进一步明确和规范的问题。实践的发展呼唤着理论的创新和指导，政协章程就在这时得以第五次重新修订。《中国人民政治协商会议章程》是参加政协的各党派团体和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协设立组织，开展工作的基本依据。2004年3月12日，全国政协十届二次会议审议通过了关于《中国人民政治协商会议章程修正案的决议》。这次修改后的政协章程，所作的22处较大的改动，都是关系中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民政协事业发展的重大问题。

章程修正案第一次对人民政协的指导思想作了明确规定。提出：“中国人民政治协商会议要在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下”，“共同致力于中华民族伟大复兴”。章程修正案第一次写明了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。”章程修正案第一次明确规定了“社会主义事业建设者”是我国爱国统一战线的重要组成部分。章程修正案第一次把“团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题”写入章程。修订后的政协章程还把表述人民政协性质的三句话和表述人民政协职能的三句话进行了调整充实和重新规范。关于人民政协性质，修正案总纲第三自然段“中国人民政治协商会议是中国爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”后增加“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。关于人民政协的职能，章程第二条第一款修改为：“中国人民政治协商会议全国委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”增写一款，作为第四款：“参政议政是对政治、经济、文化和社会中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”章程修正案还对政协委员的基本条件、基本要求作出了明确规范。

修订后的政协章程对有关人民政协一系列重要问题的表述更加完善、准确、清晰。无论是从理论的深度，还是对实践的指导上，都提升到一个新的水平，充分体现了人民政协理论的创新和发展。

政协章程修正案出台一年之后的2005年，按照中共中央的要求，在政协系统开展了落实十六届四中全会精神和对各地贯彻中共中央1995年转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》情况的大检查活动。政协主席贾庆林和多位副主席分别到各地进行了调研和检查。在这次检查中，各级政协组织和广大政协委员对十年来的人民政协工作，进行了一次大讨论、大总结。全国政协集中各级政协组织、政协各参加单位的广大政协委员的实践经验和政治智慧，提出了新形势下加强人民政协工作的意见，经过中央政治局会议讨论通过，以中共中央文件形式印发。

2006年3月，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》。《意见》是建国以来第一次以中共中央名义对人民政协工作颁发的文件，是指导新世纪新阶段人民政协事业的纲领性文件。《意见》全面系统地总结了改革开放以来，特别是中共十六大以来，人民政协理论研究和实践发展的成果，进一步阐明了人民政协的性质、地位和作用，规定了新世纪新阶段人民政协肩负的历史任务和工作原则，规范了人民政协履行职能的程序和机制，明确了搞好人民政协自身建设的任务，提出了加强和改善党对人民政协领导的要求，在人民政协的制度化、规范化、程序化建设上又迈出了历史性的一步。《意见》不仅对全面推进政协工作具有重大而深远的意义，而且以一系列新的理论、新的观点、新的论断，丰富和发展了人民政协理论。 《意见》第一次鲜明地提出了人民政协事业是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，发展了人民政协性质的理论。《意见》指出：人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路；坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色；人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。构建社会主义和谐社会，必须充分发挥人民政协的作用。 《意见》强调在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，要从提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建和谐社会、推进中国特色社会主义伟大事业的战略高度，大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协的作用。

《意见》第一次明确阐述了人民政协产生的三大理论依据。这就是，人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。人民政协的三大理论依据是人民政协理论的逻辑前提，是理解人民政协性质的一把钥匙。在中央文件中第一次明确阐述人民政协的理论依据，既发展了关于人民政协性质的理论，又奠定了人民政协理论的基石，对于准确把握人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，具有极强的指导性。

《意见》深刻论述了人民政协在我国政治生活中的作用，发展了关于人民政协地位的理论。《意见》指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”《意见》还特别强调人民政协的协商民主形式在党和国家政治生活中的地位，强调这种协商民主形式是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

《意见》明确了人民政协在新世纪新阶段的任务,发展了关于人民政协任务的理论。《意见》指出：“人民政协在新世纪新阶段的任务是：高举爱国主义、社会主义旗帜，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，进一步巩固和发展爱国统一战线，把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都团结起来，同心同德，群策群力，为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为实现祖国完全统一，为维护世界和平、促进共同发展而奋斗。”《意见》对人民政协任务这一重要理论问题的明确，是对人民政协在社会主义初级阶段特定时期任务的具体化，发展了关于人民政协任务的理论，有利于人民政协更好地围绕中心、服务大局。 《意见》明确了新世纪新阶段人民政协工作必须坚持的原则，发展了人民政协工作原则的理论。《意见》指出，人民政协工作必须坚持的原则是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，在宪法和法律的范围内开展工作，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领、基本经验，坚持团结和民主两大主题，坚持科学发展观、把促进发展作为履行职能的第一要务，坚持把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点。《意见》根据人民政协工作中形成的基本经验，在中央文件上明确提出这些原则，有利于保证人民政协事业始终沿着正确的方向健康发展。 《意见》进一步对人民政协履行职能的内容、形式和程序进行了科学规范，发展了关于人民政协制度的理论。《意见》在进一步明确人民政协政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能内容的同时，对履行职能的原则、形式、内容和程序，特别是基本程序作了进一步规范，实质上就是为人民政协发扬民主提供制度保障。

在政治协商方面：（1）明确了政治协商的重要原则。强调把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。（2）明确了政治协商的主要内容。即国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。 （3）明确了政治协商的主要形式。即政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。 （4）要求各级党委高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。 在民主监督方面，（1）确定了人民政协民主监督的性质，指出人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。（2）明确了人民政协民主监督的内涵。指出它既是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。（3）规定要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。

在参政议政方面,（1）明确了人民政协的参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。（2）明确了人民政协参政议政的主要内容是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。（3）对政协履行参政议政职能的专题调研和反映社情民意这两种基本形式提出了具体要求，即：要注意选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议；要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。同时提出要注意发挥民主党派和政协各专门委员会在参政议政中的作用，建立健全人民政协参政议政的各项工作制度，形成合理有效的工作机制。

《意见》根据人民政协的性质和特点，明确了人民政协自身建设的特有内涵和总体布局，提出要以发挥参加政协的民主党派和无党派人士作用、突出界别特色、发挥政协委员履行职能的主体作用以及加强政协机关建设等四个方面为重点，全面推进人民政协的自身建设。《意见》指出，民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分，强调要支持参加人民政协的各民主党派、无党派人士履行职责，尊重和保障其履行职责的各项权利。

《意见》指出，由界别组成是人民政协组织的显著特色。突出界别特色，发挥界别作用，有利于适应我国社会阶层多样化状况，有利于反映社情民意，有利于集中民智，有利于实现社会不同群体积极有序地参与国事，有利于发挥政协人才荟萃的优势。《意见》以政协章程关于委员权利义务的规定为基础，对发挥委员作用提出了更为明确的要求，提出要认真组织委员的学习和培训，促进委员提高自身素质，强调委员要积极参加政协组织的会议和活动。《意见》也对加强政协机关建设，提出了全面的要求，为进一步推进人民政协的机关建设指明了方向。

《意见》还明确了加强和改善中国共产党对人民政协领导的基本内容和要求。《意见》对各级党委按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善对人民政协的领导，支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作提出了七个方面的要求。《意见》对发挥政协委员和政协组织中共产党员的先锋模范作用提出了明确要求，《意见》还明确提出要创造全党全社会重视和支持人民政协工作的新局面，形成有利于人民政协事业发展的良好氛围。

由此看出，与此前的人民政协理论中的相关内容相比，《意见》对人民政协在政治协商、参政议政和民主监督方面的规定，力度大，针对性强，措施到位，有很强的可操作性。这充分表明，经过20多年的发展和完善，人民政协履行政治协商、参政议政和民主监督职能已真正进入制度化、规范化、程序化阶段。

从邓小平关于人民政协理论研讨会首次提出人民政协理论这一概念，到胡锦涛在庆祝人民政协成立55周年讲话对人民政协理论的思想体系作出完整概括，到第五次重新修改政协章程、颁发《中共中央关于人民政协工作的意见》，这一次次的理论提升和演进，充分说明人民政协理论是伴随十六大以来人民政协工作的推进而不断丰富和发展，并不断提高到制度化、规范化、程序化的认识高度；同时也充分体现了以胡锦涛为总书记的新一届中共中央与时俱进的创造精神和对人民政协这一中国特色社会主义协商民主形式的热切关注，由此为中国特色社会主义民主政治的发展提供了崭新而可行的思路和途径。

文章来源：中国网